中評社香港10月12日電/寧波大學商學院特聘副研究員伍湘陵與華東師範大學兩岸交流與區域發展研究所所長仇長根，在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊9月號發表專文《特朗普與拜登對台戰略的延續與變化》。作者認為，台灣問題作為中美關係中的核心敏感問題，長期以來牽動著兩岸三地乃至整個亞太地區的神經。特朗普與拜登在對台政策上既有延續性，又存在顯著差異。本文通過比較政治學方法研究發現，兩屆政府在戰略目標上高度一致，都將台灣視為制衡中國大陸的重要工具，但在政策工具、實施方式和風險偏好上存在明顯差異。特朗普政府更多採用突破性、交易性手段，而拜登政府則傾向於制度化、多邊化路徑。這些政策變化不僅重塑了台海局勢，也對中美關係、地區穩定和國際秩序產生了深遠影響。文章內容如下：
自1979年中美建交以來，美國對台政策在“一個中國”政策框架下時有微調，但近年來隨著中美戰略競爭的加劇，美國對台政策出現了前所未有的重大變化①。特朗普上台後，對台政策突破傳統框架，採取了一系列前所未有的舉措。而在特朗普兩個任期之間的拜登政府，雖然在政策表述上有所調整，但總體上延續了對華強硬路線，並在某些方面進一步突破了政策底線。特朗普和拜登政府的對台政策究竟有何異同？政策變化的深層邏輯是什麼？政策調整對台海局勢、中美關係及地區穩定產生了哪些影響？特朗普任內會不會拿台灣問題與中國做“交易”？從理論意義來看，美國對台政策的比較研究有助於豐富國際關係理論中關於大國競爭、聯盟政治和地緣戰略的認識。從現實意義來看，準確把握美國對台政策的演變趨勢，對於中國大陸制定對台政策具有參考價值，有助於更好地管控風險、維護地區穩定。
一、特朗普第一任期對台政策分析
（一）政策背景與戰略動機
特朗普第一次上台時，正值中美關係發生深刻變化的關鍵時期。從國際體系層面來看，中國經濟實力的快速增長改變了中美實力對比。根據世界銀行數據，中國GDP占美國GDP的比重從2008年的31.8%上升到2016年的66.3%，這一變化引起了美國戰略界的高度關注②。美國對華接觸政策被認為已經失敗，沒有能夠實現美國的戰略目標，“競爭”基本成為美國對華政策的基調。特朗普政府將中國定位為“戰略競爭對手”和“修正主義國家”，這一定位為其對台政策調整提供了戰略依據。2017年12月美國發布的《國家安全戰略》明確將中國和俄羅斯定義為“修正主義大國”，認為它們“想要塑造一個與美國價值觀和利益相對立的世界”③。在這一戰略框架下，台灣問題被賦予了新的戰略意義。
從美國國內政治層面看，特朗普政府的“美國優先”理念對其對台政策產生了重要影響。他在競選期間就表現出對傳統外交政策的不滿，主張採取更加直接和強硬的手段維護美國利益。這種理念在對台政策上的體現就是將台灣更多地視為與中國進行戰略博弈的“籌碼”④。這種工具性的政策取向使得特朗普對台政策具有明顯的交易性特徵。美國國內政治環境的變化也為特朗普對台政策調整提供了支撐。國會兩黨在對華問題上形成了罕見的共識，都認為需要對中國採取更加強硬的立場。這種跨黨派的共識為特朗普政府推進對台政策調整提供了政治基礎⑤。
（二）主要政策措施與突破性舉動
1.軍售政策重大調整。特朗普第一任期對台軍售11次總額高達183.3億美元，其中2019年8月售台66架F-16V戰機為80億美元，成為美對台軍售史上單筆訂單最大的軍售案 ⑥。特朗普政府不僅提供傳統的防禦性武器，還開始提供具有攻擊性質的武器系統，確立了隨提隨審、個案審查的逐案審批模式，打破了相對固定的軍售節奏，使得對台軍售更加頻繁和靈活。
2.法律框架重大變化。特朗普政府對涉台法律框架進行了重要調整，由原有的“一法三公報六保證”拓展為“四法三公報六保證”。《台灣旅行法》的通過是這一變化的重要標誌，此後美高官竄台頻率明顯增加。“台北法案”（即《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》）和《台灣保證法》的相繼通過，進一步強化了美國對台支持的法律基礎。
3.國際空間支持系統化。特朗普政府採取了更加系統化的措施，更加積極支持台灣參與國際組織和國際活動，美國官員在多個國際場合為台灣發聲，支持台灣參與世界衛生組織、國際民航組織等國際組織。當多米尼加、布基納法索等國與台灣“斷交”後，美國採取了一系列反制措施，包括召回大使、減少援助等。
（三）政策特點與實施風格
1.實用主義導向明顯。特朗普政府對台政策具有明顯的實用主義色彩，主要服務於其對華競爭戰略和“美國優先”的總體目標。特朗普政府將台灣問題更多地視為與中國進行戰略博弈的工具，而不是基於價值觀或道德考量的政策選擇。這種工具性的政策取向使得特朗普對台政策具有明顯的策略性特徵。
2.突破性舉措頻出。特朗普政府對台政策舉措在很大程度上突破了以往美國對台政策的框架和底線。2016年12月2日，還在候任總統的特朗普接聽蔡英文電話，打破了美國對台政策的一個重要禁忌。特朗普任內通過涉台法案支持台灣拓展國際空間，每一項重大舉措都具有明顯的突破性特徵。
3.不確定性顯著增加。特朗普政府的對台政策缺乏連貫性、穩定性和可預測性，政策調整往往具較強的隨意性（靈活性）。這種不確定性一方面源於特朗普個人的決策風格，另一方面也反映了美國對台政策在新的戰略環境下的探索性特徵。不過特朗普對台終究是採取“戰略模糊”與“策略平衡”。
二、拜登時期對台政策分析
（一）策略取向與政策調整
拜登2021至2025年執政，四年任內既延續對華強硬的基本立場，又修正特朗普政府政策中的一些極端做法，“繼承與修正”的策略取向在對台政策上得到了充分體現。拜登政府對台政策調整首先體現在多邊主義的回歸上，與特朗普政府的單邊主義傾向不同，更加重視與盟友的協調，試圖通過構建對華制衡聯盟來增強對台支持的效果。這種多邊主義的回歸不僅體現在政策制定過程中對盟友意見的重視，也體現在政策實施過程中對多邊機制的運用。其次，拜登政府表現出明顯的制度化傾向，與特朗普政府相對隨意的政策調整方式不同，拜登政府更注重建立規範化的政策框架，通過制度化的安排來確保政策的連續性和可預測性。另外，與特朗普政府更多強調經濟利益不同，拜登政府將對華競爭更多地定義為價值觀和制度的競爭。在這一框架下，台灣被視為“民主價值觀”的代表，對台支持被賦予了更多的價值觀色彩。
（二）主要政策措施與突破
1.軍售政策的延續與創新。拜登政府延續了大規模對台軍售的做法，但在具體實施方式上有所調整，雖然總額低於特朗普政府，但在頻率和針對性上有所提升。拜登政府更加注重“小額多頻”的軍售模式，通過更加頻繁但單次規模相對較小的軍售來維持對台軍事支持的連續性；更加注重提升台灣的“不對稱防禦”能力，重點提供有助於台灣構建不對稱防禦體系的武器裝備。這種調整反映了拜登政府對台海軍事平衡的新認識和新判斷。
2.軍援政策的歷史性突破。拜登政府在軍援政策方面實現了歷史性突破。2022年通過的《2023財年國防授權法》是美國自1979年與台當局“斷交”以來首次向台灣提供軍援。軍援政策的引入改變了美台軍事關係的性質，使得美台關係更加接近盟友關係。軍援與軍售的根本區別在於，軍售是商業性質的武器交易，而軍援則是無償的軍事援助，後者通常衹提供給正式的盟友或準盟友。拜登政府向台灣提供軍援，標誌著美台軍事關係質的變化。
3.外交支持的制度化。拜登政府採取了更加系統化的措施，不僅延續了特朗普政府對台灣國際參與的支持，還通過多邊機制來加強這種支持。在G7、QUAD等多邊機制中，台海問題都成為重要議題，美國通過這些機制來爭取盟友對其對台政策的支持。拜登政府對台政策的嬗變體現在通過提升“與台灣關係法”的政策位階、挑戰聯大第2758號決議等方面⑦。這些舉措都體現了拜登政府對台“外交”支持的制度化特徵。
4.經濟合作的深化。2023年6月，拜登政府啟動並簽署了“21世紀貿易倡議”的第一階段協議實施法案，這是美台經濟關係的重要發展。該倡議涵蓋了貿易便利化、反腐敗、中小企業等多個領域，體現了美台經濟合作的深化。此外，拜登政府還加強了與台灣在半導體、新能源等關鍵技術領域的合作，推動供應鏈的重構。
（三）政策特點與實施特色
1.制度化傾向明顯。拜登政府更加注重建立規範化的政策框架，通過制度化的安排來確保政策的連續性和可預測性。這種制度化傾向不僅體現在政策制定過程中對程序的重視，也體現在政策實施過程中對規範的強調。
2.多邊協調較突出。拜登政府高度重視與盟友的協調，試圖通過構建多邊制衡機制來增強對台支持的效果。這種多邊協調不僅體現在政策制定過程中，也體現在政策實施過程中。通過QUAD、AUKUS等機制，美國助台將台海問題“國際化”。
3.戰略清晰化趨勢。拜登政府注重對台政策的可持續性，表現出清晰的戰略意圖，2022年佩洛西竄台無疑是“以台制華”戰略升級。拜登政府雖在“戰略模糊”與“戰略清晰”之間搖擺，但總體上對台政策目標明確。
三、兩屆政府對台政策的比較分析
（一）戰略目標的一致性與差異性
從戰略目標層面來看，兩屆政府都將台灣作為制衡中國崛起的重要工具，服務於維護美國在西太平洋霸權地位的總體目標，反映了美國對台政策的結構性特徵，超越了黨派政治的界限。然而，在具體的優先級排序上，特朗普更多地將台灣問題與經貿利益相聯繫，對華政策重點謀求美經貿利益，服務於對華貿易談判的需要，更加突出利益導向，公開拒絕承諾“協防台灣”；拜登則更多地從地緣政治角度看待台灣問題，將其視為中美戰略競爭的核心議題之一，多次不真不假地揚言“武力保台”。在時間框架的考量上，特朗普更多基於短期利益考量，政策調整往往是對特定事件或情況的反應；拜登則更多基於長期戰略考量，注重政策的可持續性和系統性。
（二）政策工具運用的對比分析
兩屆政府都將軍售作為對台政策的核心工具，但在具體實施方式上，特朗普傾向於“大額集中”的軍售模式，通過大規模的軍售來產生震懾效果；拜登則更傾向於“小額多頻”的軍售模式，通過更加頻繁但單次規模相對較小的軍售來維持對台軍事支持的連續性。更為重要的是拜登引入了軍援這一新的政策工具，使得美台關係更加接近盟友關係。“外交”手段方面，特朗普更多採用個人化、突破性的“外交”手段，通過打破既有框架來推進對台政策；拜登則更多採用制度化、多邊化的“外交”手段，通過完善制度安排和加強多邊協調來推進對台政策。經濟政策工具方面，特朗普更多將經濟工具服務於對華貿易戰的需要，拜登則更多通過深化經濟合作的手段來加強美台關係。
（三）政策風格的深度比較
在決策機制上，特朗普政府表現出明顯的個人化特徵，個人的偏好和判斷對政策制定產生了重要影響；拜登政府則更多依靠制度化的決策機制，重視專業團隊的意見和建議。在溝通策略上，特朗普更傾向於直接表態，經常通過突破性的言論來挑戰政策底線；拜登則更多採用“戰略模糊”的溝通策略，在保持政策彈性的同時避免過度刺激。在風險管控方面，特朗普表現出較高的風險偏好，願意通過突破底線來實現政策目標；拜登則更加注重風險管控，試圖在推進對台政策的同時避免引發直接衝突。在可預測性方面，特朗普的政策不確定性較高，往往具有較強的隨意性；拜登的政策相對穩定，可預測性較強。
（四）延續性與變化性的深層分析
從結構性因素看，地緣政治結構的變化、國內政治共識的形成以及政策工具的路徑依賴都為美國對台政策的演變提供了基本框架。中美實力對比的變化使得台灣問題在美對華政策中的地位不斷上升。從偶然性因素看，政黨輪替、決策者個人偏好以及外部事件的衝擊都對美對台政策的具體走向產生了重要影響。特朗普與拜登在外交理念、決策風格等方面的差異直接影響了兩屆政府對台政策的具體特點。從變化的深度和廣度來看，兩屆政府對台政策的變化主要體現在政策工具和實施方式上，而在戰略目標層面則保持了較強的延續性。這種“目標延續、手段變化”的特點反映了美對台政策演變的基本規律。
四、政策影響的多維度評估
（一）對台海局勢的深層影響。
在政治互動方面，美國對台政策的調整加劇了兩岸政治對立，鼓勵台灣當局的“倚美謀獨”傾向。在美國支持與鼓舞下，台灣當局在兩岸關係上採取了更加強硬的立場，拒絕承認“九二共識”，推動“去中國化”政策。在軍事平衡方面，特朗普和拜登兩屆政府合計對台軍售超過260億美元，這一規模前所未有。這些先進武器裝備的引入在一定程度上改變了台海地區的軍事平衡。在社會心理方面，美國對台政策的調整對台海兩岸社會心理產生了深層影響。民調數據顯示，台灣民眾對美“好感度”上升，而對大陸的“好感度”則持續下降，對兩岸關係的長期發展產生極大的負面影響。
（二）對中美關係的結構性衝擊
在戰略競爭方面，台灣問題的影響已經從傳統的政治軍事領域擴展到經濟、科技、文化等各個領域。美台經濟合作的加強被視為對大陸經濟影響力的制衡；美台科技合作被視為對大陸科技發展的遏制。台灣問題的升溫對中美合作機制產生了嚴重衝擊，涉台問題的敏感性使得中美高層對話變得更加困難，每當美國在台灣問題上採取新的舉措，中國都會採取相應的反制措施，包括中斷或推遲高層對話。台灣問題的升溫顯著增加了中美衝突的風險。當然，特朗普知道中國的“實力、紅線、底線”，如介入“豪賭”，將是“魔鬼”選擇。
（三）對地區穩定的深遠影響
在盟友關係方面，美國加強了與日本、澳大利亞、英國等盟友在台海問題上的協調。這些國家在台海問題上的表態更加積極，軍事合作也在加強。QUAD、AUKUS等多邊機制的建立和發展都與台海問題密切相關。在安全架構方面，傳統的東亞安全體系面臨嚴重衝擊。台灣問題的升溫使得以《舊金山和約》體系為基礎的傳統安全架構的有效性受到質疑。在經濟合作方面，台灣問題的政治化影響了區域經濟一體化進程。RCEP的實施、CPTPP的發展等都受到台灣問題的影響。在台海緊張局勢的影響下，各國都在重新考慮供應鏈的安全性，這導致了供應鏈的重構和分化。
（四）對國際體系的系統性影響
台灣問題的升溫對國際體系產生了系統性影響，這種影響體現在大國關係、國際法和全球治理等多個層面。在大國關係方面，俄羅斯等大國在台灣問題上均堅持一個中國政策的立場。在國際法方面，台灣問題的升溫對國際法體系產生了重要挑戰，美國對台政策的調整被視為對中國主權的挑戰，這種挑戰不僅影響中美關係，也對國際法中的主權原則產生了衝擊。不干涉內政原則也受到挑戰，美國對台灣的介入被視為對不干涉內政原則的違反。在全球治理方面，台灣問題在聯合國等多邊組織中經常成為爭議焦點，影響了多邊主義的有效性，國際組織的效能下降，使得國際組織在處理全球性問題時變得更加困難。
五、特朗普2.0對台戰略趨勢研判
（一）特朗普對台戰略的新考慮
一是，企圖進一步加大對台軍售及軍事情報、軍事人員合作，利用美日印澳“四方安全對話”（QUAD）及美日菲三邊機制等，加強與盟友的軍事合作與聯合演習，服務於美國的大國競爭戰略。二是，企圖通過關稅戰、“脫鈎斷鏈”等手段，推進台積電及其產業鏈投資美國，中美瑞士日內瓦經貿會談後，美方出台對華芯片出口管制等，再度加劇雙邊經貿關係的不確定性與不穩定性。三是，企圖在“印太戰略”中拉台灣與中國大陸抗衡，進一步炒作“台灣地位未定論”以推翻聯大第2758號決議，支持台灣加入國際組織，助台拓展國際空間對抗中國大陸。
（二）特朗普眼中中美關係大於美台關係
一是，特朗普認知台灣是“筆尖”，更重視美中兩國大戰略關係。賴清德原定8月4日出訪過境美國紐約遭叫停，原計劃“防長”顧立雄赴美也遭擱置，特朗普不想這個時間點給美中關係惹麻煩，與美國可能重新評估對賴當局的支持有關。二是，特朗普內政、外交忙得不可開交，對台灣當局製造的“大罷免”風波基本保持沉默、低調，對台灣政黨鬥爭興趣不大，衹需要台積電和台灣多買軍火、美債、多投資，對台微稅20%顯示其並未給台優待，美台關係須滿足特朗普胃口。三是，在特朗普眼裡台灣價值不高，他在中美貿易談判時提到談判成果有助於中國的“統一與和平”，讓台灣當局膽戰心驚。目前看，美台勾連挑釁大陸的力度可能會有所降低，特朗普也更加謹慎。當然，藍、綠、白都親美，賴清德不會放棄“倚美抗中”，美“以台制華”戰略也不會輕易放棄。
（三）特朗普對台與中國有做 “交易”的空間。
一是，美國政府及部分勢力將台灣問題作為遏制中國的長期戰略工具，若特朗普想在台灣問題上與中國大陸做交易，需面對來自國內政治對手、軍工複合體、親台勢力等的阻力和限制。二是，特朗普具有現實主義和商人思維，認為任何事情都可談成交易，曾表示台灣對美國是個大包袱。不完全排除特朗普可能從美國“利益最大化”角度出發，考慮以台灣問題換取中國在其他領域合作。三是，特朗普再次執政面對中國不斷增強的實力和國際影響力，可能意識到繼續在台灣問題上強硬對抗並非最佳選擇，通過與中國在台灣問題上達成某種交易，改善中美關係，符合其“重振美國”理念。應該說，相較於拜登，中國大陸與“交易性格”的特朗普打交道，有利於進一步打擊、遏制“台獨”的工作空間。
注釋：
①沈惠平，特朗普時期美國對台政策走向及其對兩岸關係的影響——一種挫折攻擊理論的視角[J]，台灣研究集刊，2019，(06):35-43。
②World Bank. GDP (current US$) - China, United States[EB/OL]. https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=CN-US, 2024.
③The White House. National Security Strategy of the United States of America[R]. Washington D.C.: The White House, 2017.
④田賜、董玲瑜，美國在台灣問題上的對華承諾與保證——兼評美國學界的“再保證”論[J]，台灣研究集刊，2025，(02):18-36。
⑤孫冰岩，特朗普第二任期對台政策前瞻[J]，台灣研究，2025，(01):36-47。
⑥汪曙申，美國對台軍售政策調整：特點、趨向與影響[J]，亞太安全與海洋研究，2022，(01):83-101+4。
⑦信強，拜登政府對台政策的嬗變與困境[J]，台灣研究，2022，(3):1-11。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年9月號，總第333期，P29-34）
