表1：三種跨境合作區模式比較
中評社香港4月13日電/上海理工大學管理學院講師劉玉人、南開大學經濟學院台灣經濟研究所教授／博士生導師李月（通訊作者）、南開大學經濟學院台灣經濟研究所碩士研究生沙之堯在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊326期發表專文《兩岸融合發展示範區建設：模式與路徑》。作者認為，建設兩岸融合發展示範區是深化兩岸融合發展的重要舉措，具有“一國兩制”的剛性約束，這決定了不能將現有的理論和經驗生搬硬套，但是美墨跨境合作區、歐洲次區域合作區制度構建對兩岸融合發展示範區建設有重要的啟示作用，特別是橫琴粵澳深度合作區在“兩制”條件下的跨境政策協同方面的經驗尤其有藉鑒意義。本文總結了國內外三個典型跨境合作區發展特點，並與兩岸融合發展示範區的制度構建基礎、政策工具和建設成果進行了比較分析，提出了由短期向長期過渡、三模式共同推進兩岸融合發展示範區建設的路徑。文章內容如下：
一、引言
2023年9月，《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》出台。這是國務院第一份專門為深化兩岸融合發展印發的文件，以“對台工作具有獨特優勢和良好條件”的福建先行先試，推動兩岸融合發展向更寬領域、更深層次拓展，這也意味著兩岸融合發展示範區在兩岸關係和平發展、融合發展過程中具有獨特的地位和作用，是海峽兩岸同胞共同參與、共同協商、共同發展、共同治理的特殊功能區。在兩岸政治和經濟制度存在差異的情況下，如何構建一個協調一致、高效運轉的制度體系？如何根據“一國兩制”的特殊性，在實現中華民族偉大復興的過程中，“擴大授權賦能，持續推進兩岸融合發展示範區的政策和制度創新”，更好地推動兩岸融合發展戰略的實施和豐富“一國兩制”新實踐？這些都是必須深入探究的問題。
中共二十屆三中全會提出“完善促進兩岸經濟文化交流合作制度和政策，深化兩岸融合發展”。這一表述充分展現了中國共產黨推動兩岸和平發展、深化經濟交流合作的堅定決心和積極態度，明確了在全面建設社會主義現代化國家新征程上推進兩岸關係發展和祖國統一大業的目標任務，也為兩岸融合發展示範區建設提供了根本遵循、帶來了難得機遇。
從內涵和特點上看，兩岸融合發展示範區和跨境合作區有一定相似之處。跨境合作區是以雙邊強烈的合作願望為基礎，以地理接壤為條件，以經濟功能擴展為抓手，以完善管理及制度體系為功能實現途徑，通過一體化改革“熨平”制度差異，並有針對性地實行海關特殊監管的跨境合作特殊功能區域。就國際上典型的跨境合作區而言，在其長期演進發展過程中，已經在建設模式方面形成了共性要素或一般規律性經驗，其理論視域和實踐經驗對兩岸融合發展示範區發展模式具有藉鑒價值，有助於提升兩岸融合發展示範區的建設效率與效能。因此，本文選取三類國際上各具特點的跨境合作區模式，即以邊境加工業為核心的聖迭戈-蒂華納模式、以一體化新格局為核心的橫琴-澳門模式、以多元治理結構推動創新為核心的歐洲次區域模式，進行比較分析，以期提出優化兩岸融合發展示範區發展模式的路徑策略，更好地服務兩岸融合發展示範區的高質量發展。
二、跨境合作區建設模式的經驗藉鑒
（一）聖迭戈-蒂華納合作區的“以邊境加工業為核心”發展模式
聖迭戈-蒂華納合作區具有明顯的“南北合作”特徵，即是由經濟發展水平差異較大的兩大經濟體：發達經濟體美國和發展中經濟體墨西哥，共建的跨境合作區。合作區成立之初就定位於以地理優勢打造墨西哥對美出口加工區，邊境加工區模式也是跨境合作區最常見的建設目標。儘管合作區建設較早、定位不高，但是借助北美自貿協定、美墨加協定等高標準經貿協定規則，通過墨西哥主動制定相關保障性政策，合作區內實現了貿易和投資的自由化。
一是基礎條件。聖迭戈-蒂華納是美國和墨西哥邊境上的第一大跨境都市圈，由於美國和墨西哥經濟發展的差異性，兩大邊境城市發展需求呈現互補性：聖迭戈以軍事製造、觀光旅遊等為傳統支柱產業，近年來清潔能源、軟件等創新產業也發展較好；蒂華納則憑藉靠近美國邊境的地理優勢，吸引了全球電子信息製造、醫療器械、汽車零部件製造等產業的集聚，包括豐田、三星等跨國企業在內都在區域內投資，並面向美國市場出口產品。
二是政策工具。一方面在北美自貿協定推動下，合作區內在貿易領域逐步實現了貨物貿易零關稅，在投資領域實行了“准入前國民待遇+差異性負面清單”管理模式，貿易和投資壁壘得以削減或消除。另一方面墨西哥實施IMMEX計劃提供保障服務。特色政策包括：多稅種高額度稅收優惠、外商投資庇護服務等，使得在墨外商可以專注生產與經營，提高效率、降低風險。
三是建設成果。美墨加協定正式生效後，合作區內負面清單進一步縮減，但汽車和乳製品等原產地標準大幅提升，使原布局於中國的供應鏈轉移至美墨加區域。國際貨運分析機構Xeneta數據顯示，2024年前7個月，中國與墨西哥集裝箱貿易增長了26.2%，墨西哥對美出口實現歷史新高，這意味著中國-墨西哥-美國的貿易鏈正在形成，墨西哥持續獲益。
（二）橫琴粵澳深度合作區的“以一體化新格局為核心”發展模式
橫琴粵澳深度合作區是珠海和澳門在“一國兩制”前提下，發展了邊界上的“特區”空間，成為融為一體的“生命發展空間”。作為粵港澳大灣區的重要合作平台，合作區致力於在“一國兩制”實踐中打造“琴澳一體化”新格局，以高水平開放、機制對接、規則銜接等創新舉措，實現兩地間的人流、物流、資金流、信息流高效便捷流動。
一是基礎條件。珠海和澳門均是粵港澳大灣區重要節點城市，前者是我國最早4個經濟特區之一，後者是國際自由港和世界旅遊休閑中心，2023年兩個城市GDP總額分別位列粵港澳大灣區各城市的第7和第10位，但差距較小僅3億人民幣。國務院在2021年5月公布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，明確合作區建設的四大核心戰略定位和階段性發展目標。
二是政策工具。首先以高水平制度型開放暢通兩地要素流動。貿易方面實施以“一線放開”、“二線管住”為特徵的“境內關外”特殊監管制度，投資方面遵循准入負面清單，人員流動方面，採用高度便利的分線管理和通關檢疫制度，等等。其次以機制對接構築兩地產業創新融合新平台。“澳門註冊+橫琴生產+國際資源+成果共享”模式可充分發揮澳門品牌、研發與內地的空間、資源優勢，形成合力、有效推進澳門經濟適度多元發展。第三以規則銜接推進兩地生活環境趨同發展。圍繞法律法規銜接、社會保障體系對接、職業資格認證等方面成立相應服務機構、組建跨部門“專責小組”，實施兩地民生體系的對接。
三是建設成果。合作區歸納出“國家部委支持+省協調推動+合作區落實”的規則銜接路徑，提升了琴澳特色產業，如中醫藥產業在國際市場中的話語權和競爭力；以高水平制度型開放，有效促進區域內貿易投資自由化便利化，方便澳門居民往來琴澳生活就業，實現科研數據跨境流動，支持澳門經濟適度多元發展，成為堅守“一國之本”、善用“兩制之利”原則的生動實踐和新典範。
（三）歐洲次區域的“以多元治理結構推動創新為核心”發展模式
歐洲次區域跨境合作區建立在歐盟一體化制度體系之下，合作主體間經濟發展差異性不大，且制度發展高度趨同，合作的方向不僅著眼於破除要素跨境流動障礙，更是上升為推動創新要素合作、促進高科技產業集聚，依托跨境合作區資源與政策打造世界級產業集群，因而取得的成果也較前兩類發展模式更豐富。這其中，奧瑞桑德跨境合作區（丹麥-瑞典）和上萊茵河跨境合作區（法國-德國-瑞士）是歐洲經濟一體化框架下兩類次區域合作典範。兩者都注重構建多層次治理結構促進區域創新發展。
一是基礎條件。基於歐盟體系下的各項法規、《申根協定》以及歐盟與瑞士的自由貿易協定等，兩大區域內均基本實現要素跨境自由流動。人員流動不受限制，數據可自由跨境流動，外資幾乎沒有進入門檻，貨物貿易基本不徵收關稅①，也沒有碳關稅，僅上萊茵河跨境合作區資金流動仍有一定限制②。
二是政策工具。奧瑞桑德合作區主要依靠“三螺旋”組織架構推動產業縱深化發展。以生物醫藥為例，合作區充分利用來自政府組織、科研資源和企業網絡的“三螺旋”集成資源，提供產業所需政策環境、技術人才、資金來源和信息互通平台。其中，奧瑞桑德大學是跨國高校聯盟，匯聚了區域內的大量技術人才，是生物醫藥業創新研發的根本保障；為實現信息互通成立中介組織，為企業商業投資和成長提供服務，對促進產業集聚尤其重要。
上萊茵合作區政策工具包括：嚴密且具協調能力的組織機構、歐盟區域發展基金（ERDF）的資金支持、依托歐洲邊境地區合作協會（AGEG）提供的信息和經驗服務等。其中，區域內的三國議會（非政府組織）、上萊茵河地區邊境合作區委員會（政府組織）及下設的10個工作組的多層次架構，為區域內廣泛合作提供保障。
三是建設成果。生物醫藥谷是奧瑞桑德跨境合作區在產業縱深化發展方面最有代表性的成果之一，奧瑞桑德合作區也因此被OECD譽為跨境區域合作的佼佼者。奧瑞桑德合作區內形成了生命科學行業的產業集群，不僅產業鏈完整、基礎研究能力突出，各領域科研力量也可以相互支持，達到技術、人才和資金的高密度集聚。有別於奧瑞桑德在單一產業的深入，上萊茵河合作區以經濟、文化、教育、環境保護等多領域扁平化合作為特點。
［表1：三種跨境合作區模式比較］
三、兩岸融合發展示範區與主要跨境合作區發展模式的比較
跨境合作區是伴隨著經濟全球化進程而出現的現象，受邊境制約和影響，是不同經濟體間的經濟、政治、文化等方面的政策與制度的互動。從建設模式看，聖迭戈-蒂華納合作區、橫琴粵澳合作區、歐洲次區域兩大合作區以及兩岸融合發展示範區之間存在著共性和差異。
（一）基礎條件：從單方面推動到多元主體共同參與
就跨域合作區的理論特徵及其實踐經驗而言，主體多元性是顯著標誌，政府不再是絕對的權力中心。跨境合作強調國家與社會的溝通交流、政府與社會組織間的合作，並且經濟體間的政治經濟差異性越小，溝通和合作效率越高、成本越低。歐洲兩大次區域合作區已經基本形成了由中央政府主導、地方政府靈活實施、社會公眾廣泛參與的主體參與結構。相比而言，因為“兩制”的硬約束，橫琴粵澳深度合作區覆蓋的政府間關係更為複雜。因為澳門是特別行政區，享有高度自治權，廣東僅是內地省級行政單位，導致政策協同較難，一定程度影響橫琴粵澳深度合作區跨境合作的縱深發展。而聖迭戈-蒂華納合作區主要由墨西哥單方面推動，“南北組合”經濟制度的碰撞和產業發展需求的差異性都導致合作區建設效率和成本相較於前兩者而言則更低。
兩岸融合發展示範區是在兩岸互信基礎被嚴重破壞的背景下，大陸從中華民族整體利益出發而提出的制度設計，因而示範區建設參與主體的廣泛性受政治影響較大。同時，示範區當前還面臨著要素跨境流動效率成本高的困境。一方面，通關便利化水平有待提升，兩岸AEO企業通關便利措施尚不明確、暫未實行進口商品“白名單”制度等、區塊鏈等數字化應用相對薄弱等。另一方面，吸引台胞措施不精準，福建現有的薪資和福利對島內青年人才缺乏吸引力。如何實現社會資源和各類要素廣泛參與兩岸融合示範區建設，是需要解決的問題。
（二）政策工具：從要素流動障礙破除到制度型開放
隨著全球化和區域經濟一體化的發展，跨境政策協調呈現擴散化、多元化、復合化的特點。作為一種政策選擇，跨境政策協調是建立在經濟、社會、文化等更廣範圍領域、基於共同福利提升的目標之上的。不同的政治體制、經濟發展水平背景下，政府選擇的跨境合作區的政策工具也有所不同。聖迭戈-蒂華納合作區成立之初在墨西哥政府單邊投資保障政策推動下快速發展，但很快遇到了發展瓶頸，合作區建設也一度停留在對美加工區的定位上。近年來美墨加協定生效以及美國貿易保護主義政策實施，才讓合作區重獲新生。歐洲兩大次區域合作區則從建立開始就注重多領域政策配套使用。橫琴粵澳深度合作區更多以行政手段為主體，編製整體規劃方案、專項政策和運作機制，經濟手段也開始不斷創新和豐富，但因為立法權限和法系特色的衝突，兩地間法律合作機制構建依據不足，如何做到法律等方面的協同是未來關注的重點。
以開放促發展、促改革、促創新成為新的時代要求。制度型開放是實現與國際高水平經貿規則體系對標對接的必由之路，是進一步在兩岸融合發展示範區內集聚和配置全球優質高端要素的重要舉措。當前，兩岸融合發展示範區貿易制度型開放有待加強、投資准入限制與產業發展需求不匹配、支持跨境合作金融體制改革創新力度有限、標準共通機制有待完善。雖然中央提出“擴大授權賦能”，但是在“推進兩岸融合發展示範區的政策和制度創新”方面仍有較多留白，需要深入思考與填補。
（三）建設成果：從消除要素流動障礙到創新型要素集聚
跨境合作區建設理念核心是使用多種政策，加強各主體間的溝通與互動，建立健全完善的協調制度，形成最大公約數的“共意”。三個跨境合作區通過不斷優化和改進政策措施，熨平建設基礎上的差異性，有力促進跨境合作區的優化配置、基礎設施互聯互通、實現了跨境各方利益的共享，遏制了區域內的“邊境效應”。但是跨境合作區基礎條件、政策手段的相互匹配性，決定了建設合作區的最終成果。聖迭戈-蒂華納合作區、橫琴粵澳深度合作區因尚未完全實現區域間要素無障礙流動，而歐洲次區域合作區建立了自歐盟到地方的多層次治理體系，成為全球跨境合作的佼佼者，其中奧瑞桑德合作區在沒有要素流動障礙的基礎上，更聚焦在如何促進創新要素的集聚，形成了世界級醫藥產業群。
兩岸融合發展示範區建設僅一年，但在兩岸融合路上進行了諸多的探索。各部委出台一系列支持福建示範區建設政策文件，福建省發布三批45條政策措施，福州加快福馬“同城生活圈”構建，落實馬祖居民、企業同等待遇，提升福馬往來便利化水平，深化福馬多領域交流合作，以項目帶動福馬經貿融合走深走實。如何促進示範區內兩岸同胞、企業多領域合作交流，增加台灣同胞的民族認同、文化認同、國家認同是未來要重點解決的問題。
四、兩岸融合發展示範區的推進路徑
兩岸融合發展示範區建設既涉及純市場化產品，也涉及公共產品與外部性問題。這既需要多種協調機制的配合，包括市場機制對示範區資源的有效配置，也需要政府從合作與制度銜接的新機制入手推動福建、台灣兩地社會整合，吸引更多台灣同胞赴示範區置業就業。基於兩岸融合發展的現實情況和上述分析，本文提出如下由短期到長期過渡，多模式推進兩岸融合發展示範區建設的路徑。
（一）模式1：產業新業態賦能兩岸融合發展示範區模式
以“跨境電商+”新業態賦能區域內協同發展是活躍示範區要素流動的重要手段。為更好實現引流入區、提質增效，應在跨境電商運營主體培育、金融支持、物流體系建設、監管服務提供等方面做好充足準備的同時，結合廈金、福馬的發展定位，一是推進“跨境電商+福馬產業園”模式。成立電商產業對接小組，協助福馬產業園的海洋漁業、食品加工、海洋牧場養殖、智能機器人等產業，與跨境電商直播運營中心實現有效對接、共拓海外市場，並給予電商企業適度補貼。二是打造“跨境電商+小三通+金門海外倉”模式，面向台灣島內精準引流。充分運用小三通航線，促進金門海外倉建設，積極發展由跨境電商運營、熱銷產品存儲於金門海外倉、運輸途經小三通的一體式服務網絡。三是鼓勵對台小額商品交易市場創新發展。線下與線上相結合，交易模式多元化。線下在福州、廈門網紅景區增設對台小額商品交易櫃台，交易地點更廣泛；開通小額貿易商品線上交易平台，對於允許進入交易市場且符合“海淘免稅白名單”中的產品享受線上同等免稅待遇。同時增加商品種類和金額，交易品類更豐富。結合民眾需求，在生活低值品基礎上逐步擴大交易商品的種類、適度提高免稅額度。
（二）模式2：制度型開放推動兩岸融合發展示範區模式
高水平制度型開放是發揮“一國兩制”制度優勢，消除兩岸融合發展示範區內要素流動障礙的有效手段。一是對接國際主流標準與新興技術推進貿易便利化。針對福馬、廈金地區重點產業和企業，加大AEO認證的培育和服務力度、研究設立“貨物白名單”，利用政策優勢，簡化通關流程，提升效率；利用區塊鏈技術優勢，實現貿易數據的全程上鏈，通過溯源信息的共享，提高對貨物貿易的監管效率。二是放寬投資准入推動投資便利化高標準實施。研究編製針對台商投資需求的兩岸版《投資便利化協定》指導手册，重點覆蓋福馬、廈金主要合作產業和企業，內容包括企業投資、生產、經營、注銷等全過程所需材料和審批事項等；總結藉鑒海南投資“單一窗口”的經驗，在兩岸融合發展示範區內探索投資“單一窗口”服務模式，並提升示範區內的政府數字化水平，推進台商投資線上、高效辦理，使台商能夠享受到投資受理一站式服務，提升投資服務效率和便利性。三是優化投資環境，促進跨境資金流動自由便利。適度放寬台商在示範區內的投資管理，合適時機時啟動合格境外有限合夥人（QFLP）試點、本外幣一體化資金池試點等，並逐步放寬註冊資本等方面的限制，探索實施多功能自由貿易賬戶制度等，提升台商的投資活躍度。
（三）模式3：創新平台體系助力兩岸融合發展示範區模式
創新平台體系有效搭建是吸引高科技產業和高端人才等創新要素向兩岸融合發展示範區集聚的重要支撐。一是以科創為牽引，鼓勵台企積極對接大陸科技交流平台。鼓勵台資企業積極聯結“兩岸企業家峰會”“海峽兩岸科技論壇”“兩岸產業技術前瞻論壇”等大陸現有創新平台，促進相關台企與國企、民企、高校、科研機構、行業協會等開展項目、資金、技術等合作，推動台企在大陸實現由“成本導向和產品生產為主”轉變為“創新導向和價值創造為主”的生態拓展。二是著眼台企優勢，吸引台企深度參與自主創新體系的產業聚合平台。長三角地區，特別是上海地區的集成電路產業全鏈條突圍是破解“卡脖子”的有效途徑，在長三角地區率先鼓勵台資半導體企業發揮其工藝和製造優勢，加入國家集成電路創新中心等高能級創新平台建設，共同創新集成電路產業合作方式，實現兩岸資源與要素在集成電路全產業鏈深度融合。三是踐行共贏理念，吸納台企台胞共商共建共享兩岸行業標準平台。廣泛吸納台灣地區相關技術機構、行業協會和台企台胞參與各級各類標準制修訂及采信台灣認證機構有關認證結果；支持兩岸標準共通服務平台對接全國企業標準信息公共服務平台，為台企提供更全面更豐富的同等待遇。
基金項目：2022年度南開大學文科發展基金科學研究類項目，一般項目，海峽兩岸經濟融合發展指數構建及影響因素研究（批准號：ZB22BZ0209）。
注釋：
①但因瑞士不屬於歐盟，上萊茵合作區對瑞士出口農產品和食品需繳關稅，合作區和瑞士間貨物貿易需繳進口增值稅。
②因政治議題，歐盟禁止瑞士公司股票在歐盟範圍內交易，因而上萊茵區域資金跨境流動限制較大，而奧瑞桑德跨境合作區內沒有限制。
③馮革群：《歐洲邊境區合作模式探析——以上萊茵邊境區為例》，《世界地理研究》，2001年第4期，第54-61頁。
④數據來源於橫琴粵澳深度合作區統計局，https://www.hengqin.gov.cn。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年2月號，總第326期，P28-34）
