2025-10-08 15:29:19

　　中評社╱題：“從理念建構到治理困境：台灣‘2025非核家園’能源轉型政策結構分析”　作者：張潔（福州），福建社會科學院現代台灣研究所研究員

　　【摘要】本研究圍繞民進黨當局“2025非核家園”能源結構轉型政策，系統剖析其政策形成邏輯、執行成效，及其陷入困局的深層原因。該政策自建構之初即以意識形態為主導，民進黨將“反核”理念嵌入制度設計，推動技術性議題政治化。自2016年政策實施以來，能源結構錯配、供需失衡、減碳成效不彰、電價扭曲與社會信任滑坡等結構性矛盾陸續顯現，政策目標與運行成效嚴重脫節，轉型陷入系統性困局。其根源不僅在於轉型路徑選擇的單一與僵化、風險分散機制缺位和執行體系的碎片化，更在於技術理性長期被意識形態壓制，導致決策基礎失真、治理機制失效。台灣的能源轉型唯有回歸理性，推動多元路徑協同，方能重建能源系統的韌性、穩定性與可持續性。

　　2025年5月17日，隨著最後一部核電機組的除役，台灣正式進入所謂“非核家園”。民進黨當局於2016年推出名為“2025非核家園”的能源轉型政策，目標是在2025年全面廢除核電，以再生能源取而代之，推動台灣能源結構向“非核化”轉型。然而，政策實施九年來，島內電力系統事故頻發、電力成本持續攀升、電網調度屢屢告急，引發社會各界對該政策合理性與可行性的廣泛質疑。這一系列問題已超越單一政策成效的層面，更折射出民進黨當局的能源轉型在制度設計與治理體系之間存在結構性斷裂。

　　一、民進黨“2025非核家園”能源政策的形成邏輯

　　民進黨“2025非核家園”能源政策是長期政黨博弈與社會運動互動演化的結果。自1980年代島內“反核”運動興起以來，民進黨便將“反核”議題政治化，并在政黨輪替與權力結構演變過程中，逐步推動“反核”理念制度化嵌入與系統化建構。

　　（一）“反核”議題的政治化與意識形態建構（1987-1999年）

　　1980年代中後期，台灣社會進入政治解嚴與民主轉型初期，環保議題成為當時民間社會動員的主要出口。1985年，國民黨當局擬建第四座核電廠（“核四”）時，引發環保團體的強烈抗議。1986年切爾諾貝利核事故爆發，使核能議題迅速上升為島內公共輿論的焦點。同年台灣民進黨成立，其意識到“反核”議題所蘊含的社會動員潛力與政治價值，遂將“反核”納入黨綱，自此“反核”議題從民間訴求上升為民進黨的政治理念和核心綱領之一。1990年代，民進黨聯結島內環保團體，廣泛參與乃至主導“反核”抗爭。以1994年林義雄絕食抗議為代表，“反核”運動逐漸由分散型社會抗爭演化為常態化、組織化的政治動員，呈現“政黨俘獲社會運動”①的典型特徵。這一階段民進黨不僅以此掌控“反核”話語權，而且通過“反核即反威權”的叙事邏輯，將原本屬技術範疇的核能議題符號化、政治化，使“反核”逐步淪為其進行政治動員與政黨鬥爭的工具。

　　（二）“非核家園”的合法化與制度化推進（2000-2007年）

　　2000年政黨輪替後，民進黨首次取得執政權。陳水扁上任伊始即以行政命令宣布停建“核四”，旋即遭遇泛藍陣營的強力反制。在政黨制衡的壓力下，民進黨當局轉向尋求制度化建構路徑，試圖將“非核家園”納入法治體系與政策框架之中。2002年，民進黨當局在“行政院”設立“非核家園推動委員會”，并主導修訂“環境基本法”，新增“逐步達成非核家園目標”的條文，標志著“非核家園”完成了從政治理念向法制規範的轉化。這一階段民進黨雖藉制度建構賦予“非核家園”政策以合法性，卻未能同步建立完善可行的替代路綫與治理架構，致使“非核家園”更多停留在象徵性層面，政策推進與技術現實之間形成脫節。

　　（三）“2025非核家園”的系統化與選舉化操作（2008-2015年）

　　2008年國民黨重新執政，淪為在野的民進黨繼續操控“反核”議題，為重返執政積纍政治資源。2011年日本福島核事故成為民進黨進行“反核”政治動員的重要契機，蔡英文順勢提出“2025非核家園”政策，并以此作為其參與2012年“大選”的重要主張。儘管蔡英文在選舉中失利，但“2025非核家園”逐漸獲得社會認同。此後，民進黨頻繁藉助環保團體發起大規模“反核”運動，迫使國民黨當局做出“核四封存、核電廠不延役”的讓步。藉此輿論優勢，蔡英文在2016年“大選”中再次將“2025非核家園”確立為核心政見，提出以再生能源替代核能的轉型路徑，并承諾“不缺電、不漲電價”，給島內民衆擘畫“2025非核家園”的美好願景。這一時期是民進黨推動“非核家園”由制度合法化邁向政策系統化的重要階段，其核心邏輯是將“反核”運動與選舉政治嫁接在一起，藉此汲取政治資本。這種高度“選舉化”的操作方式，雖然在短期內積聚了政治勢能，卻因缺乏完備的制度設計與技術論證，亦為後續政策執行的低效與困頓埋下了結構性隱患。

　　二、民進黨“2025非核家園”政策的結構性矛盾與治理代價

　　2016年蔡英文上台執政後，全面推動“2025非核家園”能源轉型，將“廢核、以綠替核、減煤減碳”確立為核心目標，試圖重構“天然氣50%、燃煤30%、再生能源20%”的新型能源體系。②然而，政策實施九年來，不僅未能實現能源配比的再平衡，反而加劇了能源系統的結構性矛盾。

　　（一）能源結構錯配，電力系統安全性和自主性削弱

　　1.“以綠替核”導致能源結構政策性錯配，削弱電力系統安全性

　　自2016年“非核家園”政策實施以來，歷時九年的轉型凸顯“以綠替核”在技術邏輯與政策執行之間存在嚴重脫節。一方面，從技術屬性來看，風電與光電等再生能源屬間歇性的低密度能源，難以提供核電所具備的全天候、高穩定性的基載能力；另一方面，從政策執行成效來看，截至2025年3月，風電和光電裝機容量分別為1451萬瓩與398萬瓩，僅達成預期目標的72%與57%，而發電量合計占比僅8.8%，尚不足目標值20%的一半。③民進黨“以綠替核”轉型路徑是以低密度的可變能源替代高密度的基載能源，造成能源結構的政策性錯配，使電力系統偏離了安全的運行軌道。

　　2.“以氣替核”造成能源結構的功能性錯配，削弱電力系統的自主性

　　自2016年以來，民進黨當局在盲目推進“廢核”目標進程中，卻未能同步構建穩定可靠的替代能源。在煤電飽受島內輿論反對的背景下，唯有依靠天然氣來承擔基載功能，并逐步取代核電成為主導能源，“以綠替核”實際上轉化為“以氣替核”。至2024年，天然氣發電占比已逾40%，④預計未來天然氣占比將大幅超過50%。然而，島內天然氣99%依賴進口，且接收、儲運與調度能力長期滯後，目前僅有兩座接收站，庫存僅能維持8-11天，⑤遠低於國際通行的21天安全標準，將能源系統暴露於高度不確定的結構性風險之中。“以氣替核”路徑實質上是以高風險、高外部依賴的能源替代高穩定性、高自主性的能源，造成能源結構的功能性錯配，削弱電力系統的自主調控能力。

　　（二）能源供需失衡加劇，電力系統韌性下滑

　　1.整體供需失衡擴大，備用容量持續下滑

　　隨著核電除役、再生能源發展遲滯，加之天然氣接收站環評受阻，新增燃氣機組并網進度延宕，台灣整體電力供給增長乏力，缺電風險日益嚴竣，最直接的預警信號即為備用容量持續偏低，系統冗餘不斷被壓縮，整體供需平衡能力弱化。據台電統計，2017-2018年備用容量率連續2年跌破10%的安全警戒綫，2024年備轉容量率低於10%的天數高達119天，⑥系統長期處於“高負荷、低冗餘”的運行狀態，尤以7-8月用電高峰期，系統頻繁逼近臨界負載，加劇電網調度壓力與運行風險。與此同時，受AI應用加速與台積電先進製程擴張的驅動，島內電力負荷仍將以年均12%的速度攀升，⑦需求側的快速增長將進一步壓縮電力系統邊際安全空間，削弱電力系統的韌性。

　　2.區域供需失衡加劇，“南電北送”風險上升

　　台灣電力布局長期存在區域性失衡問題。北部地區經濟發達、用電負荷占全台近半，而發電量僅占1/4；相對地，中南部地區則集中了主要燃煤、燃氣機組與再生能源等主要發電設施，發電占比逾七成，島內形成“南電北送”的基本格局。隨著位於北部的核電機組全面除役，區域間供需失衡的結構性矛盾進一步加劇，跨區輸電壓力和調度風險大幅攀升。目前“南電北送”主要依賴三條超高壓輸電綫路，路徑單一、冗餘不足，一旦遭遇突發情況，極易誘發局部甚至全島停電事故。自2016年以來，島內因輸電綫路或系統調度問題造成的大規模停電幾乎年年發生，局部停電更趨常態化，台電力系統的脆弱性加劇，“南電北送”已成為電力安全的結構性隱患。

　　（三）能源轉型偏離低碳化路徑，碳減排績效落空

　　國際能源署（IEA）等權威機構均將核能視為實現低碳目標的重要選項。以單位發電碳排放強度計算，核電約為12克∕千瓦時，與風電相當，遠低於天然氣490克∕千瓦時。⑧在“非核家園”政策驅動下，原有依靠核能支撑的低碳發電體系被摒棄，能源結構隨之加速向高碳化石能源傾斜。截至2024年，火力發電占比已高達84.7%，⑨在無光無風時段，火電占比甚至達到100%。在此結構性偏離背景下，電力系統碳排放量持續反彈。根據台環保部門的統計，自2016年以來，島內電力系統碳排放量長期處於高位，屢屢超過2015年基準水平，尤其是2017年與2021年排放量均較2015年上升逾4%。⑩在核電退場、火電補位的現實格局下，台灣能源結構調整已從制度層面削弱了構建低碳能源體系的基礎，減碳目標已然落空。

　　（四）能源價格扭曲，低電價機制難以為繼

　　在“非核家園”政策主導下，台灣電力供給的成本結構也發生顯著變化。隨著核電退場，天然氣進口逐年攀升，加上給予再生能源的補貼，進一步推升整體發電成本。以單位發電成本計，天然氣約為核電的2倍，再生能源約為核電的4倍。台灣電力公司作為主要承壓方，自2016年以來連年虧損，財務狀況持續惡化。截至2024年底，台電纍計虧損已達約4200億元，負債率逾90%，預計 2025年底虧損額將突破4700億元。⑪然而，為掩蓋能源轉型的真實代價，以及穩定社會預期，民進黨當局持續通過政策干預維持低電價，導致終端電價未能反映真實成本。與此同時，持續通過財政轉移支付彌補台電虧損，僅2023年電價差額補貼支出已超過1000億元，⑫成為公共預算中沉重的負擔。這種“價格管制+財政補貼”的模式已瀕臨極限，未來不僅難以支撑能源安全與綠色轉型，還可能引發更大規模的財政與社會經濟風險。


　　（五）能源政策裂解社會信任，治理困境日益加劇

　　1.能源政策正當性流失，社會共識逐漸瓦解

　　2016年蔡英文上台之初，島內支持“2025非核家園”的比例高達六成，“非核家園”一度被塑造為台灣社會的主流民意。但隨著政策代價不斷顯現，民衆對能源轉型績效的質疑不斷纍積，社會共識的裂解逐步轉化為制度層面的抵制與否定。2018年以來，民間團體陸續發起“以核養綠”“反空污”“反深澳”等多項公投案，均獲過半支持，多家民意調查亦顯示，當前支持“非核家園”者占比已不足四成，表明島內“非核”共識已遭受實質性瓦解。“非核家園”政策在島內所引發的社會反彈已超越技術層面，演化為泛政治化的對抗與社會撕裂，“非核”與“擁核”之爭成為民衆重新審視能源政策的焦點，民進黨推動能源轉型的政治基礎與制度韌性正遭遇系統性危機。

　　2.能源開發引發地方矛盾，激化社會衝突與抗爭

　　為彌補核電除役後的電力缺口，民進黨當局加快推動再生能源發電項目，然而相關工程在推進過程中頻繁觸及生態保育、土地使用與居民權益，激發強烈“鄰避效應”。台南、高雄、彰化等地的多起再生能源開發項目，因民衆抗議或地方政治阻力被迫延宕、縮減甚至終止。同時，火力發電布局長期失衡進一步加劇區域矛盾，在長期“南電北送”格局下，南部承擔主要火電任務并飽受空氣污染，高雄、台中等地接連爆發抗議，批評台當局“用肺發電”，要求重新檢討區域能源配置。這一系列衝突凸顯民進黨當局在環境保護與能源開發之間缺乏有效統籌與平衡，政策執行陷入地方博弈與信任危機，治理困局日益加劇。

　　三、民進黨“2025非核家園”能源治理困局剖析

　　（一）以意識形態取代技術理性：“2025非核家園”政策邏輯的制度性扭曲

　　“2025非核家園”政策所暴露的根本問題，在於其長期由意識形態主導、技術理性缺位的政策邏輯。民進黨將價值理念與意識形態訴求過度嵌入能源政策全過程，導致政策路徑封閉、協商機制弱化與糾錯能力失靈，成為台灣能源治理與風險積纍的制度性根源。

　　1.民進黨將“反核”意識形態內嵌於能源政策，壓制科學評估與技術理性

　　自1987年創黨以來，民進黨即將“反核”與“民主”“環保”等進步價值進行政治綁定，使核電議題高度符號化、政治化。根據薩巴蒂爾（Paul Sabatier）提出的“政策信念系統”理論，政策制定者常以核心價值信念而非經驗性技術作為政策選擇依據，進而形成制度性路徑依賴。⑬民進黨的能源政策正是建立在“非核”這一意識形態基礎之上，將其作為政策合法性來源，通過制度建構不斷複製與固化這一價值體系，排斥技術評估與理性修正。在“2025非核家園”政策設計中，民進黨未就電力系統冗餘、綠能替代的成熟度與能源轉型時序進行系統性技術評估，而是直接設定“2025廢核”政治目標，形成典型的“去技術化”政策邏輯，致使能源轉型脫離現實條件，轉型陷入困局。

　　2.民進黨架空專業機構與協商機制，排斥技術反饋與政策討論

　　蔡英文執政以來，“非核家園”政策被視為其意識形態和行政權主導下的核心目標，執行路徑脫離專業體系與技術審議機制。如核一、核二電廠如期除役，核三延役程序遭凍結，均係行政命令強行推動，缺乏風險模擬或能源系統的調度壓力評估等基礎性技術論證，展現出強烈的意識形態剛性。在面對能源事故、電價上漲等警訊時，民進黨當局仍拒絕重啓政策評估與路徑修正。而且，民進黨當局還壓制專業團體、能源學者與產業界的政策參與空間，即便在“以核養綠”公投中有超過半數的民意支持核能，其轉型路徑亦未得到任何實質性檢討。這種自上而下的決策結構缺乏制度化的技術反饋與公共協商機制，使能源政策淪為政黨意志延伸的工具。

　　（二） 以“非核”導向取代多元化布局：“2025非核家園”轉型路徑的結構性僵化

　　民進黨當局將“非核”確立為政策主軸，使轉型路徑趨於單一與僵化，違背了“多元演進、協同替代”的基本轉型邏輯，削弱了能源系統的彈性，誘發新的結構性風險，陷入更深層次的治理困境。

　　1.“非核化”轉型路徑，違背能源轉型多元化演進的基本邏輯

　　國際能源轉型理論指出，能源結構重塑核心原則在於“多路徑并存、階段性耦合、技術競合與制度調適”⑭。然而，民進黨主導的“非核化”轉型路徑明顯違背上述邏輯，不僅過早設定“2025全面廢核”這一剛性時間節點，強行剝離核電在能源體系中承擔的基礎負載功能，而且忽視了現實中再生能源尚不成熟、系統整合能力不足等關鍵條件。這種“單一路徑—強制替代”的轉型路徑，壓縮了能源系統維持穩定運行所需的緩衝空間與應變彈性，凸顯民進黨能源轉型路徑存在的結構性僵化與治理盲區。

　　2.“以氣替核”的路徑鎖定，違背能源轉型風險分散原則

　　在“非核”政策導向下，天然氣被迫承接核電退出的缺口，成為主導能源，使得島內能源系統在功能上形成單點集中的趨勢，在結構上形成對天然氣的高度依賴和路徑鎖定。但事實上，台灣天然氣高度依賴進口，且面臨國際地緣政治變動與氣候災害干擾的雙重不確定性，“以氣替核”的路徑必然造成新的安全隱患。根據風險社會理論，⑮現代能源體系必須具備結構冗餘、來源多元與戰略自主三大要素，方可有效應對外部衝擊與系統風險。然而，民進黨當局既未建立核電、再生能源與火電之間的互補協同機制，也未保留核電作為過渡性能源選項，致使能源結構陷入高度依賴天然氣的危局，違背全球能源治理對風險分散的基本要求，反映民進黨在能源轉型路徑選擇上的結構性僵化與戰略短視。

　　（三）以碎片化治理取代制度協同：“2025非核家園”執行機制的系統性失調

　　民進黨當局在“2025非核家園”政策執行層面呈現“權責分散、工具脫節、反饋失靈”等典型的碎片化特徵，使能源轉型在操作層面失去應有的協同性，治理效能下滑。

　　1.決策體系條塊分割，跨部門協調機制缺位

　　民進黨當局在執行“2025非核家園”政策過程中，未構建有效的跨部門協調機制，能源轉型由經濟、能源、環保、電力等機構分散管理，形成“部門分治、統籌乏力”的治理格局。尤其在再生能源開發、天然氣替代、智能電網建設等關鍵環節中，政策設計與執行節奏明顯錯位，如再生能源裝機容量的擴張與電網接入能力不匹配，天然氣接收基礎設施建設滯後於核電退役時間表等，政策執行過程中普遍存在治理體系的結構性斷裂與協調不足的狀況。以“治理網絡理論”的視角，在高度複雜的政策環境中，缺乏有效的跨機構協調機制，治理不可避免地陷入碎片化與低效運作。⑯

　　2.政策工具運作脫節，系統聯動與修正機制失靈

　　“2025非核家園”在政策工具的部署與執行路徑之間呈現明顯脫節，再生能源的補貼、電價機制、應急響應等關鍵政策工具之間缺乏統籌協調與聯動，導致政策目標難以有效轉化為具操作性的制度安排，呈現各自為政的碎片化格局。例如，再生能源補貼政策加速電力擴張，但未能同步配套儲能建設與調節性電源部署，造成電網接入瓶頸；電價機制長期凍結，未能有效反映電力成本與供需狀況，導致市場信號失真與資源配置失效；電力事故頻發，政策響應多屬事後補救，缺乏常態化的評估與有效的反饋通道。由於政策執行過程中系統協同與制度修正失靈，難以形成有效的政策治理閉環，最終導致其能源轉型的執行效能遞減、社會信任滑坡。

　　結語

　　“2025非核家園”政策的核心問題，并非單純的技術路綫的優劣，而在於制度邏輯存在結構性誤區。從價值層面的意識形態主導，到路徑選擇中的僵化，再到執行機制的碎片化失調，民進黨當局構建出一個既封閉又失靈的能源治理體系，加劇系統的脆弱性。台灣的能源轉型若要擺脫困局，唯有回歸理性，推動多元路徑協同，方能重建能源系統的韌性、穩定性與可持續性。

　　注釋：

　　①Della Porta, Donatella. Social Movements in Times of Austerity: Bringing Capitalism Back into Protest Analysis. Polity, 2015.

　　②《能源轉型白皮書2017》2017年6月13日，https://energywhitepaper.tw/pdf/1091118_energy_whitepaper.pdf。

　　③④⑨《能源統計月報》2025年3月，https://www.esist.org.tw/newest/monthly?tab=%E8%83%BD%E6%BA%90%E6%8C%87%E6%A8%99。

　　⑤《台灣能源安全指標》，中央大學台灣經濟發展研究中心2024年12月，http://rcted.ncu.edu.tw/esi.asp。

　　⑥台灣電力公司網站，https://www.taipower.com.tw/。

　　⑦《台經社論：我國能源部門減碳策略之建議》，台灣經濟研究院，2025年1月9日，https://www.tier.org.tw/comment/tiermon1000.aspx?GUID=705b84a1-3d5e-473c-9d1a-9d5625915bf5。

　　⑧《風評：非核家園來到，天堂還是地獄？》，風傳媒https://www.storm.mg/article/537463。

　　⑩《台灣溫室氣體排放清册報告2024》https://www.ema.gov.tw/topics/sanitation-worker-support/3723.html。

　　⑪⑫《工商社論：無碳基載電力告終 審慎因應供電挑戰》，《工商時報》，中時新聞網，https://www.chinatimes.com/cn/opinion/20250517000142-262113。

　　⑬Sabatier, Paul A. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview Press.

　　⑭Geels, F. W. (2011). “The Multi.Level Perspective on Sustainability Transitions: Responses to Seven Criticisms.” Environmental Innovation and Societal Transitions 1(1), 24–40.

　　⑮Goldthau, Andreas & Sovacool, Benjamin K. (2016). “Energy Technology, Politics, and Interpretative Frames: Shale Gas Fracking in Eastern Europe,” Global Environmental Politics 16(4):50–69.

　　⑯Biermann, Frank et al. (2009). The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis. Global Environmental Politics, 9(4), 14–40.

　　（全文刊載於《中國評論》月刊2025年8月號，總第332期，P92-97）