中評社╱題：從演變角度看特朗普2.0政府對香港的角色定位 作者：王博文（北京），中國現代國際關係研究院副研究員、港澳經濟研究室主任
【摘要】美國對港政策及其行動是影響香港局勢的重要因素之一。角色定位是對外政策的核心要點，也是解讀政策的重要窗口。美國先後將香港的角色定位為“角逐東亞的經貿樞紐”“帝國遺產”“友好飛地”“反共基地”“友好政權下的經貿樞紐”“自由陣營中的制華抓手”“內地化的制華抓手”。特朗普2.0政府對香港認知呈越發負面之勢，角色定位將在“自由陣營中的一員VS北京控制下的工具”之間搖擺。在負面和搖擺認知下，美國對港政策或以戰略性接觸為主，輔以制裁措施和取消優惠。鑒此，香港宜採用間接戰略，穩定美國對港認知，同時拓展自身的聯繫性，做好應對美國升級制裁的預案。
一、美國政府對香港角色定位的六個階段
從美國對外政策史看，其尤其樂於並善於“貼標簽”，如“邪惡軸心”“支恐國家”“失敗國家”“流氓國家”等。美國對華關係中更是如此，“利益攸關方”“兩國集團”“修正主義國家”“最嚴峻的競爭對手”“唯一有能力的競爭對手”“系統性敵人”等標簽層出不窮。研究美國對港政策的文獻不少，但欠缺角色定位的視角，因此有必要梳理。從角色定位看，美國對港政策大致可分為六個階段。
第一階段是“角逐東亞的經貿樞紐”階段（1842年—1942年）。美國建國雖晚，但參與角逐世界、爭做海洋霸權的動力一點不少於英國等老牌列強。其中，角逐東亞，特別是在中國巨大的經貿利益中分得一杯羹，是爭霸的重要一環。為此，美國謀求建立“太平洋商業帝國”，積極開闢連接美中的太平洋航線。經貿基地或地緣戰略支點是海洋帝國的標配，香港因其獨特的地緣優勢和殖民自由港制度，很早就進入了美國的爭霸視野。早在1843年，美國成為首個在港設立領事館的國家，1898年升格為總領事館。直到日本佔領香港前，美國對香港的關注點聚焦在經貿領域和商業價值上，如美國駐香港（澳門、廣州）領事的“商人領事”色彩很強，美國駐港領事館的主要職責是拓展東亞的商貿利益。特別是英占初期，商貿是美國在東亞的核心利益，主導著美國東亞擴張的方向和節奏。①
第二階段是“帝國遺產到友好飛地”階段（1942年—1946年）。《美國的香港政策（1942—1960）》一文認為：“第二次世界大戰前，美國並無香港政策可言。美國開始考慮香港問題是從太平洋戰爭爆發，日軍從英國人手中攻佔香港後開始的。”美國政府在該階段加大了對香港事務的關注力度。與第一階段主要關注經貿問題不同，該階段的焦點是香港的歸屬之爭和戰後地位問題，美國政府視野中的香港形象，則經歷了由羅斯福眼中負面的“帝國遺產”向杜魯門眼中正面的“友好飛地”的轉變。羅斯福一度支持將香港歸還中國，前提條件是中國同意將香港劃定為國際託管的自由貿易港；該定位確有瓦解帝國剝削的正義一面，背後的盤算卻是將香港打造為“門戶開放”政策下的“對美自由港”。杜魯門接任後，逐漸脫離“反帝國語境”，將香港設定為友好政權的一塊飛地，這一定位重點不在支持友好政權重占香港，而在美國可資利用“飛地香港”，這與對美自由港的設定本質上並無不同。②
第三階段是“反華反共的冷戰基地”階段（1946年—1982年）。隨著中國共產黨取得解放戰爭的勝利，將美國駐華使館驅逐出中國內地，以及朝鮮戰爭和冷戰的爆發，“香港則變成了新中國與西方陣營直接接壤的唯一地方”，“在中國沿海地區剩下的唯一的美國領事機構，就是在香港的了”，香港對美國的價值陡升。與前兩階段相比，美國明顯加大了對香港的投入力度，如美國駐香港領事館的編制雨後春筍般地增至“較該國在世界其他各地任何一間領事館的人員還要多”（其中副領事就有42名），使得“友好的”港英政府也感不安，“不止一次要求他們削減人員”。美國政府對香港的角色地位也由“友好飛地”升級為“反華反共的冷戰基地”。呂迅在《香港在美國冷戰政策中的作用（1945—1949）》中指出，至少從20世紀50年代初開始，美國的外交決策者就視香港為理想的冷戰基地，香港成為美國在亞洲兜售冷戰的樞紐。麥志坤在《冷戰與香港——英美關係1949-1957》中進一步指出，美國主要從冷戰角度看待香港，發覺香港在冷戰中很有用處，如搜集有關中國的情報、執行對華出口管制、製作反共文宣供東南亞公開宣傳、執行秘密活動等。③
第四階段是“友好政權下的經貿樞紐”階段（1982年—1992年）。該階段的焦點類似於第二階段，是有關香港歸屬及其新定位問題。冷戰末期，“香港前途的安排”被提上議事日程。美國官方針對中英談判總體上採取的是低姿態的“中立政策”，讚賞談判結果，並對香港前景表示樂觀。之所以美國對港取態較為正面，是因為處於中美建交蜜月期的美國較少從冷戰的意識形態角度，而更多是從經濟利益角度看待香港。蜜月期中推行改革開放政策的中國，被美國視為與英國同類的“友好政權”。更關鍵的是，聯合聲明下對香港的“港人治港”“高度自治”“50年不變”的“商業中心”定位，等同於“對美自由港”，符合該階段美國對香港的角色定位。在美國政府看來，一個“友好政權”且“高度自治”下的經貿樞紐符合美國利益，有利於增加美國對香港的影響力。當然，低姿態並不意味著不插手。儘管美國高官在談判過程中刻意保持低調，但時任美國務卿舒爾茨（George Shultz）多次訪港、美國駐港總領事萊文（Burton Levin）等多次發聲，表達美國政府的關切，對談判進程施加間接影響。保持樂觀也不代表美國國內沒有雜音。如，在中英聯合聲明簽訂後，有美國國會議員、媒體、智庫等通過提法案、發評論、研討會等方式，鼓吹“香港自決權”“香港民主化”等議題，並對香港前途表示擔憂。雖然相關行動未引起多大反響也非輿論主流，但為美國政府重返意識形態立場、高調干預香港事務埋下了隱患和伏筆。④
第五階段是“自由陣營中遏華制華的重要抓手”（1992年—2019年）。在蘇聯解體、冷戰結束、中國內地的“風波”、英國在香港過渡期與中方展開激烈交鋒等多重作用下，美國對香港政策的遏制一面再次抬頭，並由低調關注轉為高調介入。該階段美國對香港角色定位的集中體現就是1992年制定的《美國—香港政策法》。⑤該法是美國就香港問題的首部專門法，與之前的美國對香港政策文件有很強的連續性，也反映出時代背景下美國對香港的角色的新認知，更關鍵的是奠定了至今美國對香港的行為框架和準則。從該法中可以看出，美國對香港的認知是謹慎樂觀和偏於正面的。一方面，在美國政府看來，中英聯合聲明所保障的“高度自治”、享有美國所賦予的“單獨關稅區地位”、追仿美式“民主和人權”以及美港雙邊關係全面發展的香港，是“自由世界陣營”中一個好用的遏華制華工具，有利於拓展美國利益，因此值得採取肯定支持態度；另一方面，美國政府對於香港能否按照符合美國利益的方式“發展”並無把握，因此以國內法的方式自封了“監察權”和“修改權”，隨時對香港以觀後效和大棒制裁。
第六階段是“內地化的遏華制華的重要抓手”（2019年至今）。《美國—香港政策法》出台後，中美關係起起伏伏，香港歷經“七一遊行”“反國教”“反高鐵”“反水貨客”“非法占中”等政治活動，但美國對香港的角色認知無實質改變。1997年至2007年的《美國—香港政策法》年度報告的“評估”基調是正面的，如2007年的“回歸十年評估”認為，“作為中國的一個特別行政區，香港仍是一國際城市，也是中國最開放、最自由、最發達的部分。對香港而言，中國提出的‘一國兩制’框架的運行情況，大體上是成功的”。⑥或許是看到香港的發展符合美國預期，2008年甚至停發了年度報告，直至2015年才恢復。從停發期間三任美國駐港總領事唐若文（Joseph Donovan）、楊蘇棣（Stephen Young）、夏千福（Clifford Hart）的言論看，評價是正面的，美港關係的發展是順利的。⑦在回歸二十周年的2017年，《美國—香港政策法》年度報告中的“香港主要發展回顧”的評價，仍是“香港在‘一國兩制’框架下總體上保持高度自治，足以證明美國對雙邊協議和項目繼續給予香港特殊待遇是合理的”。⑧
認知的標誌轉折點是中美貿易戰、“修例風波”等背景下，特朗普第一任期末期出台的《香港人權與民主法》（2019年）和《香港自治法》（2020年）。這早在2018年底和2019年初已有預兆。2018年12月28日，時任美國駐港總領事唐偉康（Kurt Tong）在《明報》公開發文，稱“我很高興向大家彙報，2018年又是一進展良好的年度，雙方關係正變得愈來愈牢固”。2019年2月26日，唐偉康接受訪問時改了調門，稱過去數年有種趨勢，尤其在2018年，側重了“一國”，令“兩制”未能發揮其最大益處。隔日，唐偉康演講時更批評， 2018年不是香港“一國兩制”和“高度自治”的“好年”，還稱“香港在2018年開創了多個不幸的先河，美國一些人對香港自治能否持續下去開始關注和懷疑”。
時隔不到兩個月，2018年就從“良好年度”變成了“不是好年”，美國對香港的認知也在“關注和懷疑”中越發負面。從2018年至2025年的《美國—香港政策法》年度報告和美國駐港總領事發言等看，在美國政府眼中，香港不再是其可以輕易利用的“自由世界中的一員”，而是在越發“內地化”下脫離美國的掌控，成為了“中國的工具”。從2020年的年度報告開始，“在核證美國法律下給予香港的待遇一事上，國務卿確認，按照美國法律，香港不應獲得如同其在一九九七年七月一日前按美國法律所得到的待遇”，美國的制裁大棒隨之而來。⑨
二、美國政府對香港角色定位的六個特點
從上述演變脈絡中，可歸納出美國政府對香港角色認知的六個特點。
第一，華府決策者評估香港的重要性和價值性，絕非著眼於香港本地或與香港的“小關係”上，而是立足於美中、美英、美中英等雙邊和多邊的“中關係”，乃至國際格局的“大關係”上。在美國眼中，香港的價值在於橋樑、平台角色下的“借用”“經由”的作用。美國認定香港角色時，首要的是進行勢力範圍的認定和敵友陣營的劃分。若將香港納入“友好政權”或“自由世界”中，對港政策相對偏重合作和經貿利益；若將香港判定為“敵對陣營”，對港政策則從意識形態出發，偏重遏制的一面。
第二，美國對香港的關注起於經貿領域，之後很快就被美國政府“挖掘”出了政治、軍事、文化、法律、情報等多領域的新功能、新價值。在拓展廣度的同時，每個功能領域的價值深度不斷被加重。功能和價值的開發利用具有連續性，每階段的新價值都能在前階段中找到基因、影子。在連續升級下，香港對美國的價值呈現領域廣、功能深之勢。
第三，美國對香港角色定位的出發點和落腳點是其國家利益。從重要性看，無論在哪個階段，香港均非美國的核心利益，與美歐關係和美台關係等相比，有些階段甚至難以列為重要利益。從趨勢看，雖然重要性有起伏，但香港在美國外交政策中的作用和價值呈上升之勢，美國對香港事務的投入和插手力度呈增長之勢。
第四，美國對香港的角色認知有矛盾性。這不僅表現在階段性認知間有起伏和搖擺，而且就是同一階段內，對港政策和具體手法也有動態調整，時而強調合作與扶持，時而突出遏制與打擊。甚至在某一時間點，美國對港政策也是在現實利益(如獲取經貿利益)和理想價值(如推動美式民主)之間取得均衡後的結果。如，冷戰期間，考慮到不引起英國的強烈反彈，以及避免過度損害香港經濟而引發香港內亂的風險，美國對香港的出口管制是有限度的，並非要置香港於死地，乃至中後期一改經濟遏制的慣用做法，轉而鼓勵香港密切與中國內地的聯繫，以便更好地發揮香港作為“自然橋樑”“展覽櫥窗”和“難民天堂”的作用。美國對港政策和具體行動不是一刀切。
第五，美國對香港的角色認知與美國對華政策有很強的相關性，但並非完全同步。一方面，美國對香港的角色定位從屬美國對華政策，中美關係影響著美國對港行動的方向和力度；另一方面，當中美關係緊張、美國對華認知趨於負面並採取遏制政策時，美國干預香港事務也趨於活躍，但在某些階段仍會將香港劃入“自由陣營”中，並未跟隨採取遏港政策，如冷戰中期。同樣的，當中美關係轉暖乃至處於美國把中國看成準盟友的蜜月期時，雖然美國降低了香港反華工具的一面，但依然把香港視為制華的工具，插手香港事務不減反增，如冷戰後期和冷戰結束初期。
第六，香港回歸前，雖然美英關係特殊，且英國是西方反共陣營一員，但在香港問題上與美國的步調不盡一致，甚至圍繞香港在搜集情報、出口管制、輿論宣傳、秘密行動等問題上展開了系列爭論。在香港事務上，美英中關係有點美中蘇的味道，英國出於自身利益，扮演著重要的轉轍器和變壓器的雙重作用。正是在雙重作用下，才會出現上述不同步的現象。從好的一面說，英國有時充當了香港的擋箭牌，並給香港頒發了“自由世界的營業牌照”；從不好的一面看，英國不時激化美中在香港事務上的矛盾和衝突。回歸後，英國在香港事務上的影響力日益弱化，雙重作用隨之衰減。
|
