中評社╱題：特朗普與拜登對台戰略的延續與變化 作者：伍湘陵（寧波），寧波大學商學院特聘副研究員、寧波市海峽兩岸融合發展研究院院長助理、寧波大學東海研究院特聘副研究員；仇長根（上海），華東師範大學兩岸交流與區域發展研究所所長、上海環太國際戰略研究中心監事會主席
【摘要】台灣問題作為中美關係中的核心敏感問題，長期以來牽動著兩岸三地乃至整個亞太地區的神經。特朗普與拜登在對台政策上既有延續性，又存在顯著差異。本文通過比較政治學方法研究發現，兩屆政府在戰略目標上高度一致，都將台灣視為制衡中國大陸的重要工具，但在政策工具、實施方式和風險偏好上存在明顯差異。特朗普政府更多采用突破性、交易性手段，而拜登政府則傾向於制度化、多邊化路徑。這些政策變化不僅重塑了台海局勢，也對中美關係、地區穩定和國際秩序產生了深遠影響。
自1979年中美建交以來，美國對台政策在“一個中國”政策框架下時有微調，但近年來隨著中美戰略競爭的加劇，美國對台政策出現了前所未有的重大變化①。特朗普上台後，對台政策突破傳統框架，采取了一系列前所未有的舉措。而在特朗普兩個任期之間的拜登政府，雖然在政策表述上有所調整，但總體上延續了對華強硬路綫，并在某些方面進一步突破了政策底綫。特朗普和拜登政府的對台政策究竟有何異同？政策變化的深層邏輯是什麼？政策調整對台海局勢、中美關係及地區穩定產生了哪些影響？特朗普任內會不會拿台灣問題與中國做“交易”？從理論意義來看，美國對台政策的比較研究有助於豐富國際關係理論中關於大國競爭、聯盟政治和地緣戰略的認識。從現實意義來看，準確把握美國對台政策的演變趨勢，對於中國大陸制定對台政策具有參考價值，有助於更好地管控風險、維護地區穩定。
一、特朗普第一任期對台政策分析
（一）政策背景與戰略動機
特朗普第一次上台時，正值中美關係發生深刻變化的關鍵時期。從國際體系層面來看，中國經濟實力的快速增長改變了中美實力對比。根據世界銀行數據，中國GDP占美國GDP的比重從2008年的31.8%上升到2016年的66.3%，這一變化引起了美國戰略界的高度關注②。美國對華接觸政策被認為已經失敗，沒有能够實現美國的戰略目標，“競爭”基本成為美國對華政策的基調。特朗普政府將中國定位為“戰略競爭對手”和“修正主義國家”，這一定位為其對台政策調整提供了戰略依據。2017年12月美國發布的《國家安全戰略》明確將中國和俄羅斯定義為“修正主義大國”，認為它們“想要塑造一個與美國價值觀和利益相對立的世界”③。在這一戰略框架下，台灣問題被賦予了新的戰略意義。
從美國國內政治層面看，特朗普政府的“美國優先”理念對其對台政策產生了重要影響。他在競選期間就表現出對傳統外交政策的不滿，主張采取更加直接和強硬的手段維護美國利益。這種理念在對台政策上的體現就是將台灣更多地視為與中國進行戰略博弈的“籌碼”④。這種工具性的政策取向使得特朗普對台政策具有明顯的交易性特徵。美國國內政治環境的變化也為特朗普對台政策調整提供了支撑。國會兩黨在對華問題上形成了罕見的共識，都認為需要對中國采取更加強硬的立場。這種跨黨派的共識為特朗普政府推進對台政策調整提供了政治基礎⑤。
（二）主要政策措施與突破性舉動
1.軍售政策重大調整。特朗普第一任期對台軍售11次總額高達183.3億美元，其中2019年8月售台66架F-16V戰機為80億美元，成為美對台軍售史上單筆訂單最大的軍售案 ⑥。特朗普政府不僅提供傳統的防禦性武器，還開始提供具有攻擊性質的武器系統，確立了隨提隨審、個案審查的逐案審批模式，打破了相對固定的軍售節奏，使得對台軍售更加頻繁和靈活。
2.法律框架重大變化。特朗普政府對涉台法律框架進行了重要調整，由原有的“一法三公報六保證”拓展為“四法三公報六保證”。《台灣旅行法》的通過是這一變化的重要標志，此後美高官竄台頻率明顯增加。“台北法案”（即《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》）和《台灣保證法》的相繼通過，進一步強化了美國對台支持的法律基礎。
3.國際空間支持系統化。特朗普政府采取了更加系統化的措施，更加積極支持台灣參與國際組織和國際活動，美國官員在多個國際場合為台灣發聲，支持台灣參與世界衛生組織、國際民航組織等國際組織。當多米尼加、布基納法索等國與台灣“斷交”後，美國采取了一系列反制措施，包括召回大使、減少援助等。
（三）政策特點與實施風格
1.實用主義導向明顯。特朗普政府對台政策具有明顯的實用主義色彩，主要服務於其對華競爭戰略和“美國優先”的總體目標。特朗普政府將台灣問題更多地視為與中國進行戰略博弈的工具，而不是基於價值觀或道德考量的政策選擇。這種工具性的政策取向使得特朗普對台政策具有明顯的策略性特徵。
2.突破性舉措頻出。特朗普政府對台政策舉措在很大程度上突破了以往美國對台政策的框架和底綫。2016年12月2日，還在候任總統的特朗普接聽蔡英文總統電話，打破了美國對台政策的一個重要禁忌。特朗普任內通過涉台法案支持台灣拓展國際空間，每一項重大舉措都具有明顯的突破性特徵。
3.不確定性顯著增加。特朗普政府的對台政策缺乏連貫性、穩定性和可預測性，政策調整往往具較強的隨意性（靈活性）。這種不確定性一方面源於特朗普個人的決策風格，另一方面也反映了美國對台政策在新的戰略環境下的探索性特徵。不過特朗普對台終究是采取“戰略模糊”與“策略平衡”。
二、拜登時期對台政策分析
（一）策略取向與政策調整
拜登2021至2025年執政，四年任內既延續對華強硬的基本立場，又修正特朗普政府政策中的一些極端做法，“繼承與修正”的策略取向在對台政策上得到了充分體現。拜登政府對台政策調整首先體現在多邊主義的回歸上，與特朗普政府的單邊主義傾向不同，更加重視與盟友的協調，試圖通過構建對華制衡聯盟來增強對台支持的效果。這種多邊主義的回歸不僅體現在政策制定過程中對盟友意見的重視，也體現在政策實施過程中對多邊機制的運用。其次，拜登政府表現出明顯的制度化傾向，與特朗普政府相對隨意的政策調整方式不同，拜登政府更注重建立規範化的政策框架，通過制度化的安排來確保政策的連續性和可預測性。另外，與特朗普政府更多強調經濟利益不同，拜登政府將對華競爭更多地定義為價值觀和制度的競爭。在這一框架下，台灣被視為“民主價值觀”的代表，對台支持被賦予了更多的價值觀色彩。
（二）主要政策措施與突破
1.軍售政策的延續與創新。拜登政府延續了大規模對台軍售的做法，但在具體實施方式上有所調整，雖然總額低於特朗普政府，但在頻率和針對性上有所提升。拜登政府更加注重“小額多頻”的軍售模式，通過更加頻繁但單次規模相對較小的軍售來維持對台軍事支持的連續性；更加注重提升台灣的“不對稱防禦”能力，重點提供有助於台灣構建不對稱防禦體系的武器裝備。這種調整反映了拜登政府對台海軍事平衡的新認識和新判斷。
2.軍援政策的歷史性突破。拜登政府在軍援政策方面實現了歷史性突破。2022年通過的《2023財年國防授權法》是美國自1979年與台當局“斷交”以來首次向台灣提供軍援。軍援政策的引入改變了美台軍事關係的性質，使得美台關係更加接近盟友關係。軍援與軍售的根本區別在於，軍售是商業性質的武器交易，而軍援則是無償的軍事援助，後者通常衹提供給正式的盟友或準盟友。拜登政府向台灣提供軍援，標志著美台軍事關係質的變化。
3.外交支持的制度化。拜登政府采取了更加系統化的措施，不僅延續了特朗普政府對台灣國際參與的支持，還通過多邊機制來加強這種支持。在G7、QUAD等多邊機制中，台海問題都成為重要議題，美國通過這些機制來爭取盟友對其對台政策的支持。拜登政府對台政策的嬗變體現在通過提升“與台灣關係法”的政策位階、挑戰聯大第2758號決議等方面⑦。這些舉措都體現了拜登政府對台“外交”支持的制度化特徵。
4.經濟合作的深化。2023年6月，拜登政府啓動并簽署了“21世紀貿易倡議”的第一階段協議實施法案，這是美台經濟關係的重要發展。該倡議涵蓋了貿易便利化、反腐敗、中小企業等多個領域，體現了美台經濟合作的深化。此外，拜登政府還加強了與台灣在半導體、新能源等關鍵技術領域的合作，推動供應鏈的重構。
（三）政策特點與實施特色
1.制度化傾向明顯。拜登政府更加注重建立規範化的政策框架，通過制度化的安排來確保政策的連續性和可預測性。這種制度化傾向不僅體現在政策制定過程中對程序的重視，也體現在政策實施過程中對規範的強調。
2.多邊協調較突出。拜登政府高度重視與盟友的協調，試圖通過構建多邊制衡機制來增強對台支持的效果。這種多邊協調不僅體現在政策制定過程中，也體現在政策實施過程中。通過QUAD、AUKUS等機制，美國助台將台海問題“國際化”。
3.戰略清晰化趨勢。拜登政府注重對台政策的可持續性，表現出清晰的戰略意圖，2022年佩洛西竄台無疑是“以台制華”戰略升級。拜登政府雖在“戰略模糊”與“戰略清晰”之間搖擺，但總體上對台政策目標明確。
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