中評社╱題：“美國對中國海上商業競爭的舉措、動因與影響” 作者：王海峰（南寧），廣西大學工商管理學院講師＼博士
【摘要】特朗普再度執政後，美國通過國內立法、行政命令、資本收購、軍事威脅等手段在造船、航運、港口等方面加強與中國全面戰略競爭。其目的在於削弱中國在造船、航運等領域的主導地位，減少美國對中國製造船舶和港口設備的依賴，推動美國造船業復興，恢復美國的海上商業的優勢地位。本文基於美國政府、國會、智庫等文本分析美國對中國海上商業競爭的舉措，研究其動因，并評估其影響。
美國依托軍事實力控制海上戰略通道，維護海上霸權。近年來，美國造船、海運等產業衰落，使其意識到單靠軍力不足以稱霸海洋。中國海上商業力量的日益增長，并通過“一帶一路”倡議加強對全球關鍵港口的投資與控制，加劇美國對其喪失海上霸權的擔憂。〔1〕2025年3月4日，美國貝萊德集團以228億美元收購中國香港長江和記持有的巴拿馬運河港口業務及其他全球港口資產，引發全球對中美對港口競爭的關注。此次美國財團收購港口并非是純粹的商業行為，尤其是結合近期美國國內的相關舉措，能够看出美國已準備對華開展全方位的海上商業競爭。港口收購的背後反映出中美戰略競爭向海上商業領域延伸。
一、美國對中國海上商業競爭的舉措
（一）加強國內外港口基礎設施建設，提升對全球海上戰略通道附近港口的掌控
一是加快港口基礎設施建設。美國港口基礎設施落後給其經濟造成損失和導致美國全球競爭力下降。為推動國內港口基礎設施建設，2021年7月美國公布《兩黨基礎設施協議》，計畫投資170億美元用於港口基礎設施建設。同年11月美國國會通過《基礎設施投資和就業法案》，為基礎設施建設提供資金支持，白宮宣布《拜登—哈里斯美國港口和水道行動計畫》，加快對港口網絡投資。而後拜登政府以國家安全為由，計畫逐步淘汰美國港口的中國製造設備，推動起重機製造回歸美國。為了與中國“一帶一路”倡議進行競爭，特朗普第一任期提出“藍點網絡”計畫，試圖為全球港口等基礎設施項目設定美國主導的標準，拜登時期實施“重建更美好世界”倡議，支持全球重要港口基礎設施建設。在此背景下，2019年成立的美國國際發展金融公司積極投資海外港口基礎設施，2023年5月，投資1.5億美元用於建設厄瓜多爾的玻利瓦爾港集裝箱港口；同年11月，提供5.53億美元資金長期開發斯里蘭卡科倫坡港西集裝箱碼頭。
二是加強控制全球關鍵港口。2025年特朗普再度執政以來，著手評估對美國經濟和軍事利益至關重要的全球通道和港口安全，并試圖確保這些港口掌握在美國及盟友或中立國手中。3月17日，美國聯邦海事委員會宣布對北海航綫、巴拿馬運河、蘇伊士運河、馬六甲海峽、新加坡海峽、直布羅陀海峽和英吉利海峽等全球七大海峽航道啓動專項審查。該機構稱過境限制可能會給美國海運構成貿易壁壘，并對美國安全構成威脅。〔2〕其中，巴拿馬運河及其港口是重點。2025年1月20日，特朗普在就職演說中提出“把巴拿馬運河奪回來”。2月2日，美國國務卿魯比奧訪問巴拿馬時提出，中國香港公司在巴拿馬運河運營港口對航道構成威脅，違反了1977年美巴簽署的關於運河中立性和國際開放的條約，警告巴拿馬政府如果其不立即采取措施結束中國對巴拿馬運河的影響和控制，美國將“采取必要措施”。巴拿馬政府因而被迫審查涉及中國和中國企業的協議，并於2月6日宣布退出“一帶一路”倡議。美國政府還通過私人資本介入港口等關鍵基礎設施交易，為美國政府掌控海上戰略通道提供戰略支持。3月4日，美國貝萊德財團宣布收購香港長江和記旗下包括巴拿馬運河港口在內的43個港口、199個泊位的子公司和聯營公司80%的有效和控股權益等資產。〔3〕
（二）對華發起貿易調查，通過立法、行政手段構建貿易保護政策
一是對中國造船、航運發起貿易調查，并擬採取限制措施。2024年3月12日，美國五個全國性工會組織向美國貿易代表辦公室提交請願書，申請要求“對中國在海事、物流和造船領域的不公平貿易行為”進行調查并采取行動。而後拜登政府就該領域對華發起貿易調查。2025年1月16日，美國貿易代表辦公室正式發布《針對中國海事、物流和造船業主導地位的調查報告》〔4〕；2025年2月21日，美國貿易代表辦公室根據調查結果對外發布了《針對中國海運、物流和造船業的301調查建議采取的行動》（徵求意見稿），明確對華海上戰略競爭政策的著力點；3月24日，就提議采取的限制措施，召開“301調查”聽證會，美國相關行業、企業提出大量的反對意見；4月17日，美國貿易代表辦公室發布計畫對中國海事、物流、造船領域采取的限制措施，對此前的內容作了相應的調整，宣布擬自180天後對停靠美國港口的中國建造或運營的船舶徵收港口費。〔5〕
二是國內立法重振美國造船和航運業。推動美國造船、航運等產業發展是美國民主、共和兩黨的共識和優先事項。2024年12月19日，兩黨議員牽頭提交了《美國造船和港口基礎設施促進繁榮與安全法案》，由於2025年1月國會換屆，4月30日兩黨議員再度向國會提交該法案的2.0版本，旨在重振美國造船和航運的實力。〔6〕該法案主要內容包括：白宮設立海上安全顧問和海上安全委員會，協調國家戰略通過戰略商業船隊計畫，在10年內增加250艘懸掛美國國旗的船隻；為造船廠提供25%的投資稅收抵免以及新的財務激勵措施；針對中國及其受關注的實體的船舶，徵收新的常規噸稅等。該法案的力度明顯超過了美國貿易代表辦公室最終公布的“301調查”措施。截至2025年5月下旬，該法案正由美國國會審議，一旦獲得通過，其必將成為美國長期制定對華海上商業競爭政策的依據。
三是實施行政政策。2024年2月21日，拜登政府發布《關於修訂與保護美國船舶、港灣、港口和海濱設施有關法規的行政命令》，增強美國國土安全部應對海上網絡威脅的權力，通過網絡安全標準確保美國港口網絡和系統的安全。2025年1月，美國國防部決定將中遠海運控股列入第1260H條國家安全風險名單。2025年4月9日，特朗普簽署“恢復美國海上主導地位”行政命令，并著手制定“海事行動計畫”（MAP）〔7〕。其關鍵組成部分包括設立海事安全信托基金，以及制定刺激私人投資國內造船業的財政激勵計畫〔8〕，最大限度地利用私人資本投資和擴建海洋工業基地，成立由海事安全顧問領導的海事安全委員會〔9〕，指示美國貿易代表辦公室制定對任何包含中國製造或懸掛中國國旗船隻的船隊徵收美國港口停泊費的方案，并敦促其盟友采取類似行動。
（三）與盟友加強海上合作，謀求構築對華海上商業競爭的非對稱優勢
美國對華海上商業競爭難以依靠自身實現戰略目標，因而需要與盟友加強多領域、多地區合作。一是造船合作。在北極地區，2024年7月11日，北約峰會期間美國與加拿大、芬蘭簽署的《破冰船協作行動協議》，三國組成“破冰船聯盟”，美國此舉旨在加強盟國的造船業，并在北極地區與俄羅斯、中國展開競爭。特朗普再度上台後提出計畫采購破冰船40艘以上。在印太地區，2021年美國、英國、澳大利亞簽署奧庫斯（AUKUS）安全協議。協議明確通過澳大利亞采購核動力常規動力潛艇，推動美國及其英澳盟友造船業的發展。美國加強與日本、韓國和菲律賓等盟友的合作，滿足戰時航運需求，恢復美國的海上競爭力。〔10〕美國希望通過與韓日等盟友合作，吸引世界上最先進的造船商在美國開設子公司并投資商業造船廠，實現美國造船工業能力的現代化；使用日本三井公司在美國的子公司生產的起重機替代中國起重機設備，并通過鼓勵可與盟友開展“友岸外包”，確保美國港口能獲得安全、可靠的設備，減少對單一來源的依賴。
二是航運和港口合作。依托美日印澳四方合作機制加強印太港口航運產業合作。2021年9月，美日印澳峰會提出構建低碳、綠色的海運價值鏈，在2030年前建成低排放或零排放的美日印澳“綠色航運”走廊。拜登政府“印太戰略”明確提出構建“印太綠色航運網絡”“印太綠色港口網絡”，四方“將共同在南亞、東南亞、太平洋島嶼推動高標準基建，努力提高其網絡能力”。2024年9月21日，第四次美日印澳峰會提出建立“四方未來港口夥伴關係”，該夥伴關係將利用四方的專業知識，與區域夥伴合作，支持印太地區可持續和有韌性的港口基礎設施建設。〔11〕四方加強港口合作試圖阻止對手參與區域主要港口的建設、運營，目的是將中國等競爭對手擠出“印太”港口項目合作市場。〔12〕通過七國集團推動港口安全化，進一步壓縮中國對關鍵港口的掌控。2025年3月14日，由美國、日本、德國等發達國家組成的七國集團發布《海上安全宣言》，提出“港口所有權和運營控制權事關國家安全，確保戰略水道和關鍵海上咽喉要道的所有權和管理不受潛在對手的不當影響”。〔13〕
二、美國對中國海上商業競爭的動因
（一）推動美國造船、航運產業復興，獲得美國造船相關產業工人的政治支持
一是重振美國造船、航運產業發展。美國造船業歷史悠久，在軍事和商業領域長期保持全球領先地位，成為美國海上霸權的重要支撑。然而隨著美國勞動力成本上升，製造業空心化加劇，美國商業造船產能大幅萎縮，造船能力隨之明顯下滑。2024年美國在全球造船噸位中的份額僅為0.1%，與之對比2024年中國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量三大指標連續15年保持全球第一。美國認為中國通過補貼和傾銷行為，違背了公平競爭和市場導向的原則，扭曲了全球造船市場，導致美國造船業萎縮，對美國船隻和船東造成了負面影響，使美國企業、工人以及美國經濟處於不利地位〔14〕。從 2008 年到 2021 年，美國造船和修船生產工人的數量下降了 14.9%，生產工時減少了 19.5%。因此，美國試圖向中國造船業徵收“港口費”等，希望以此為資金投資自身造船業，重點發展技術密集、造價高的汽車運輸船和LNG船（液化天然氣載運船）等高端船型。
二是踐行“美國優先”的競選口號贏得選民支持。美國重組造船、海運等政策有著深刻的國內政治背景。特朗普主導共和黨的選舉策略是倡導“美國優先”政策，強調保護主義和民族主義，旨在激發中產階級和工薪階層選民的情感共鳴，增強選民對特朗普以及共和黨的支持。美國鋼鐵工人聯合會、國際電氣工人兄弟會、國際鍋爐製造工人兄弟會和國際機械師和航空工人協會的主席認為，中國的行為損害了美國工人和國家安全。美國工會組織呼籲美國政府采取措施，保護國內造船業免受中國低價競爭的衝擊。〔15〕這些工會在關鍵搖擺州，如賓夕法尼亞州、密歇根州和俄亥俄州擁有重要選民基礎。特朗普政府希望通過關稅等政策推動造船業回流美國，促進美國造船業上下游產業發展，帶動美國產業工人就業，以獲得其支持，以實現共和黨贏得2026年美國國會中期選舉的政治目標。
（二）中國海上商業實力威脅美國國家安全
美國對中國造船、海運、港口等依賴使其面臨安全風險，重建國內造船能力、發展海運、控制港口是維護美國國家安全的必要舉措：一是美國認為中國主導的港口設備和軟件威脅美國國家安全。美國海運部門嚴重依賴中國包括船岸起重機、集裝箱裝卸等港口設備的生產、製造、組裝或安裝的設備和技術以及各種其他關鍵的海運基礎設施組件。中國製造的設備和軟件嵌套在海上基礎設施和運輸系統中，并通過“智能港口”及其相關的數字技術和流程引入港口關鍵基礎設施。美國認為中國公司已安裝了一系列傳感器、調制解調器、軟件和數字後門，這些後門可能很容易實現情報收集和秘密監視，同時也有可能破壞美國港口的重要運營。〔16〕2024年9月，美國衆議院國土安全委員會和衆議院中國共產黨特別委員會發布的報告指出，中國所有的上海振華重工股份有限公司製造的岸邊港口起重機給美國及其盟友帶來了嚴重的網絡安全和國家安全漏洞。〔17〕
二是美國認為中國主導全球海運威脅美國經濟安全。海運是全球供應鏈穩定的重要支柱，承載著全球80%以上的商品貿易量。2022年，船舶運輸了美國44.6%的國際貨物貿易額（2.3 萬億美元）和78.6% 的國際貨物貿易量（16億噸）。按價值計算，船舶運輸了美國與亞洲61%的國際貨物貿易以及與歐洲45%的國際貨物貿易。因此，海運是關乎美國經濟和安全的戰略性行業。目前，中國商船占全球商船隊的19%以上，中國控制了全球95%的集裝箱和86%的多式聯運底盤的生產，以及其他零部件和產品的供應。隨著中國在海運市場所占份額持續擴大，中國物流服務平台“物流匯”在全球海運物流服務業務中占比顯著提升。因此，中國對全球海運物流產業的主導地位，以及美國對中國海運物流的非對稱依賴性，對於美國構建全球產業鏈供應鏈韌性構成挑戰，使美國可能面臨經濟脅迫，并威脅其國家經濟安全。
三是中國主導全球港口運營引發美國安全擔憂。根據衡量各國融入全球班輪航運網絡程度的“班輪航運連通性指數”，中國已成為全球最大集裝箱港口的所在地。〔18〕隨著中國對全球最繁忙、互聯互通程度最高的港口進行不同程度的投資，全球近130個港口在某種程度上由中國企業運營。美國擔心中國通過海外港口收集情報，控制關鍵海上航運物流路綫，尤其是中國日益參與拉丁美洲和加勒比地區的海港事務，對美國的海上霸權、航行自由、數據安全和供應鏈安全構成了嚴峻挑戰。〔19〕美國還指責中國通過運營的墨西哥港口碼頭進口用於合成芬太尼的化學前體。據墨西哥國防部統計，2015年至2023年期間，墨西哥共繳獲了2.73億劑芬太尼，并通過拉薩羅卡德納斯港、曼薩尼約港和恩塞納達港販運。〔20〕2025年3月3日，美國以芬太尼等問題為由，對中國出口美國商品再次加徵10%的關稅。
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