中評社╱題：粵港澳大灣區重大合作平台建設的問題分析及對策建議 作者：彭曦（廣州），中山大學粵港澳發展研究院副研究員
【摘要】橫琴、前海、南沙、河套是國家部署的四個粵港澳大灣區重大合作平台，其建設的本質是服務粵港澳大灣區建設，拓展港澳發展空間、服務港澳更好融入國家發展大局，為推動形成全面開放新格局探索經驗。四個重大合作平台經過前期基礎設施建設，正邁入產業導入的關鍵階段。然而，平台在建設中仍然面臨跨境協同發展機制有待完善、與自貿試驗區未充分聯動、面臨產業導入升級難題、基層交流交往仍然存在制約等問題。為此，建議四大平台要在新興領域對標國際經貿規則開展壓力測試；處理好合作區“一綫放開”與“二綫管住”之間的關係；發展科技服務業，加強與港澳科研資源鏈接；在醫療、教育和金融等領域，推動全產業鏈集成創新；優化政策體系，簡化兌現流程，加快政策迭代。
2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出共建粵港澳合作發展平台。2021年9月，中共中央、國務院先後印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件，《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，是支持香港經濟社會發展、提升粵港澳合作水平、構建對外開放新格局的重要舉措。在此之後，國務院還出台了《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》，是建設高水平對外開放門戶、推動創新發展、打造優質生活圈的重要舉措，《河套深港科技創新合作區深圳園區發展規劃》具有深港跨境接壤、“一區兩園”的優勢。四大平台在功能定位上各有側重，但其建設的本質是服務粵港澳大灣區建設，拓展港澳發展空間、服務港澳更好融入國家發展大局，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。
一、粵港澳合作與中國經濟現代化的歷史演變
香港、澳門在中國經濟現代化進程中各個時期都發生不同的作用。改革開放初期，香港、澳門是中國大陸連接國際市場最重要的樞紐和橋梁。①60年代和70年代，香港在勞動密集型的輕工業和消費品工業的加工工業取得了很大發展②，香港工業內移推動了沿海地區外向型經濟的發展，是中國大陸引進外資的重要渠道，“前店後廠”“兩頭在外”的模式推動了珠三角地區經濟發展。到1996年底，廣東纍計利用外資668.95億美元，其中75%來自港澳，在廣東注册三資企業共60597家，其中86.3%由港澳商人投資興建。香港也是中國發展對外貿易重要的轉口港，加工貿易帶動轉口貿易，進而帶動香港成為三大國際金融中心之一。③此外，為了推動兩地高科技產業發展，就有學者提議粵港之間聯合舉辦科學工業園區，由於去香港對於內地經濟、科技人士不太方便，建議將園區放在珠海、深圳等地，利用內地經濟特區的“內引外聯”“兩個輻射”的功能。④
港澳回歸以來，粵港澳資源與要素開始整合重組，逐漸開始了制度與結構的調整，製造業快速下降，港澳成為全球重要的以服務業為中心的經濟體系，珠三角被譽為“世界工廠”，香港為珠三角地區提供銀行結匯、倉儲、運輸、金融保險、通訊和中介等轉口服務，澳門發展以博彩為主業的休閑旅遊產業。⑤從二十世紀初期開始，粵港澳合作領域進一步拓展，由傳統工業轉向高新產業、金融領域、旅游、房地產業和服務業等，⑥中國加入WTO，也為粵港澳三地建設“體制接近，規則統一”奠定了基礎。2009年1月，國務院頒布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008－2020）》，強調要推進珠三角地區與港澳更緊密合作，推進重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈、創新合作方式等。包括此後《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（簡稱，CEPA）則強調服務業開放方面，就是要淡化經濟意義上的邊界，降低三地之間的交易成本，消除制度性障礙和壁壘，不能因為制度差異就實行經濟隔離。
四個重大合作平台是新時期粵港澳合作“抓手”，進一步發揮合作平台在深化改革、擴大開放、促進合作的“試驗示範”作用。中央在決定開放橫琴時，就有學者提出建設自由島為澳門未來發展提供廣闊空間，從而促進澳門的繁榮，加強澳門的經濟地位。⑦也有學者提出建立“橫琴高教特區”⑧，但受制於邊境管理體制，與橫琴的聯動發展作用不大，當前橫琴的澳門大學的“溢出效應”沒有充分發揮，打造國際科技創新中心是粵港澳大灣區的核心目標之一。也有學者提出在香港與深圳交界的蓮塘設立科學園區，後來香港特區政府邀請各方面專家論證，改在大埔白石角地方開闢科學園區，也就是當前香港科學園所在地。⑨在合作模式上，包括技術人員入股、“雙廠”模式和工業村模式。也就是後來河套地區提出三大定位：深港科技創新開放合作先導區、國際先進科技創新規則試驗區、粵港澳大灣區中試轉化集聚區。粵港澳大灣區科技創新關鍵在於構建跨行政區域的組織與協調機構，利用市場機制整合各類資源，構建跨行政區域的區域創新系統。粵港澳從以往產業轉移，到“前店後廠”、高端服務業開放，到當下科技創新、“走出去”與“引進來”、共建“一帶一路”，與中國式現代化同頻共振，具有時代的特殊性。
二、粵港澳大灣區四個重大合作平台的建設成效
橫琴建設促進澳門經濟適度多元發展新平台及便利澳門居民生活就業新空間，2024年實現地區生產總值（GDP）538.48億元，與之相比2024年澳門特區本地生產總值為4033億元（澳門元），合作區服務業（第三產業）增加值440.06億元，同比增長6.5%，對經濟增長的貢獻率達到98.3%。科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業等“四新”產業，占橫琴GDP比重達59.4%。合作區澳資經營主體6798戶（含澳資企業6681戶），占全部經營主體的11.6%。⑩科技研發和高端製造產業，截至2022年9月，在合作區注册的科技型企業約10000家，其中澳資企業超1000家、國家高新技術企業335家。⑪中醫藥科技產業園吸引了廣藥集團、天祥集團、盈科瑞、智能碳雲、麗凡達等知名企業聚集，注册企業已超千家。文旅會展商貿產業，橫琴長隆國際海洋度假區，2024年前三季度，橫琴主要景區游客量近1110萬人次，同比增長27.2%。現代金融產業方面，合作區經國家金融管理部門批准或備案的持牌金融企業及其分支機構80家，基金管理公司及其他資產管理機構資產管理規模5.54萬億元，經QFLP試點認定的澳資管理企業10家，占QFLP試點管理企業總數的43.5%。⑫
在制度創新方面，橫琴合作區正式實施“分綫管理”政策，為構建趨同澳門的生產生活環境，實現琴澳一體化發展提供了基礎性制度支撑。“一綫”方面，橫琴口岸與澳門實現了高效的聯合通關模式，包括旅檢大廳的“三道門”查驗、車道的“聯合一站式”通關，以及與澳門輕軌的無縫對接，創新舉措顯著提高了通關效率，從傳統的兩分鐘查驗縮短至40秒，大幅提升了人員與貨物的流動效率。“二綫”方面，合作區通過政策創新實現了對貨物和人員的有效管理。“二綫”對人員進出不作限制，推行出區車輛分類管理、智慧驗放等舉措。橫琴口岸全國首創“粵澳聯合一站式”查驗，實現“一次排隊、一次采集、一次放行”。“澳門新街坊”實現公共服務趨同澳門，包括教育體系方面，澳門子弟學校濠江中學附屬橫琴學校享受澳門等同的升學保送安排；醫療服務由澳門衛生局醫療人員為澳門居民提供免費醫療服務，可使用在澳門已上市的部分藥品。開通國際廣播電視業務，可收看27套境外電視頻道、澳廣視澳視澳門頻道。⑬在規則銜接與機制對接方面，橫琴與澳門簽署合作文件15份，涵蓋兩地通關、衛生檢疫、食品安全、動植物檢疫、技術合作等五大領域，一系列標志性合作成果落地見效。
前海“依托香港、服務內地、面向世界”，支持香港經濟發展、提升粵港澳合作水平、構建對外開放新格局。前海深港現代服務業合作區2024年地區生產總值達3008.8億元，增長8.6%，相當於每平方公里GDP產出達25億元，在地進出口實現7066.5億元，實際使用外資266.5億元，前海蛇口自貿片區進出口額5379.8億元，增長51.2%。前海深港青年夢工場纍計孵化創業團隊1395家，其中港澳台及國際團隊纍計974家。已實現香港注册建築師、港澳稅務師、港澳導游等25類港澳專業人士可直接或經備案（登記）後在前海執業。⑭前海提出打造深港國際金融城、深港國際法務區、前海國際人才港三大國際化平台，和風投創投、大宗商品、融資租賃、跨境電商、財稅服務、高端智庫、人工智能、供應鏈、科技服務、現代海洋、國際咨詢、規劃設計、國際醫療、文化創意等18個特色產業集聚區建設。隨著深圳“一簽多行”政策的實施，內地居民赴港消費與香港市民赴內地城市跨境消費活動日益頻繁，跨境消費熱度持續上升，前海率先聯合香港八達通推出數字人民幣“硬錢包”，支持境外人士在微信直接綁定境外銀行卡境內消費，擴大微信支付香港錢包在境內移動支付試點範圍。
在規則銜接與標準對接方面，推動醫療服務業全產業鏈創新，全國首個“國際版”醫院評審標準，加快實現醫療服務跨境銜接“標準通”，首家香港獨資醫院通過認證，實施“港澳藥械通”，6種香港、澳門藥械在前海蛇口自貿區醫院投入臨床使用。推進工程建設與港澳規則銜接改革，新增9家、纍計19家港企承接前海項目，率先采用香港建築環評標準進行新建項目評估。以跨境金融為特色探索人民幣國際化前海經驗，率先實現跨境人民幣貸款、跨境雙向發債、跨境雙向人民幣資金池、跨境雙向股權投資、跨境資產轉讓、跨境金融基礎設施等“六個跨境”業務，吸引渣打、匯豐、瑞銀、法國安盛等354家金融機構，其中港資外資89家，162家機構入駐風投創投集聚區，管理基金規模3057億元，成為境內港資、外資金融機構集聚度最高的區域之一。香港注册安全主任、專業工程師（環境）、專業工程師（建造）、香港社工、香港護士、教師等22類專業人士經備案即可在前海執業。
南沙定位為“中國企業‘走出去’綜合服務基地”，要求南沙攜手港澳不斷深化對外經貿合作，還提出要增強國際航運物流樞紐功能。2024年，實現地區生產總值2323.54億元，規模以上工業總產值3862.52億元，進出口總額2912.10億元。在南沙產業結構中，規模以上先進製造業增加值557.59億元、占規模以上工業增加值的75.9%，戰略性新興產業增加值856.21億元，占GDP的36.8%，芯粵能、大族半導體、巨灣技研、融捷鋰電池等一批項目試投產。⑮南沙港區集裝箱纍計吞吐量突破2000萬標箱，成為繼上海港洋山港區後中國第二個年吞吐量超過2000萬標箱的單一港區，躋身全球前十，開闢了連通全球100多個國家和地區的400多個港口的國際航綫。成立廣州南沙粵港合作咨詢委員會設立了商貿合作、科技合作、資訊科技、政策研究與推動、法律及解決服務等共14個專項工作組。河套深港科技創新合作區深圳園區與香港園區一河之隔，直接跨境接壤，目前一號通道已開通，科研人員和港牌小汽車可直接通行，大幅提升了通關效率。已引入20個高端科研項目，纍計聚集超過200個科研項目，涵蓋信息技術、生物醫藥、新材料和新能源等領域。吸引了16名海內外院士專家和1600多名科研人員，形成了強大的科研團隊。
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