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中評社╱題：“美國全球關鍵礦產戰略調整態勢、外溢效應與中國面臨的風險” 作者：徐楓（北京），北京聯合大學應用科技學院副教授；王建民（漳州），閩南師範大學兩岸一家親研究院教授＼名譽院長
【摘要】美國調整全球關鍵礦產戰略，建構“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟，旨在主導全球關鍵礦產供應體系，弱化對華關鍵礦產依賴，遏制中國新能源與電動汽車等產業發展。目前全球關鍵礦產儲藏、加工與供需嚴重不均，中國扮演重要角色，特別是在精加工方面優勢明顯。美國全球關鍵礦產戰略調整外溢效應蔓延，不少國家積極加強關鍵礦產供應鏈管制，加上地緣政治與關鍵礦產富集地區政局動蕩，嚴重衝擊全球關鍵礦產供需體系，對中國關鍵礦產供應安全與相關產業發展亦造成影響。
美國確立對華系統性戰略競爭定位後，除在貿易、科技、芯片與金融等領域對華遏制與推動“脫鈎斷鏈”外，也在關鍵礦產領域拉攏、施壓盟友與夥伴大搞“去中排華”行動，建構美國主導的關鍵礦產供應鏈聯盟，擴大對全球關鍵礦產爭奪，企圖擺脫對中國關鍵礦產依賴，阻撓中國產業與經濟發展。美國孤立中國關鍵礦產戰略已在多國擴散，不少國家紛紛加強關鍵礦產安全防範，嚴重影響全球關鍵礦產有序供應與健康運行，也對中國礦產安全、新能源電動汽車等相關產業發展形成挑戰與威脅。中國應充分瞭解美國與有關國家礦產政策調整影響，提高應對關鍵礦產資源供需與電動汽車等優勢產業發展的風險能力。
一、美國全球關鍵礦產戰略調整態勢
美國遏制中國產業與經濟發展領域不斷拓寬，關鍵礦產成為其重點與目標之一。然而，全球礦產種類繁多，涉及面廣，美國不可能控制所有礦產供應，便針對性地選擇了所謂關鍵礦產領域，尤其是與新能源、電動汽車等產業相關的礦產領域。所謂關鍵礦產資源（也稱戰略礦產資源）是指具有重大戰略意義的天然礦產，經濟意義大、對戰略性新興產業具有關鍵作用，同時大量依賴進口、具有較強國際市場競爭優勢地位、需要國家強化管理的礦產①。目前國際社會普遍關注美國建立關鍵礦產供應鏈聯盟，涉及與儲能技術、風力發電、太陽能光伏、電動汽車、人工智能和5G技術等相關的鋰、鈷、鎳、銅、稀土等重要礦產。近年來，美國加快了全球關鍵礦產戰略調整與全球關鍵礦產爭奪，主要呈現如下特點與態勢。
（一）制定長期戰略，調整關鍵礦產清單，強化開發與管理，減少對華關鍵礦產依賴。美國一直非常重視關鍵或戰略礦產安全問題。近一個世紀以來，地緣政治緊張局勢和戰爭推動了美國高度重視關鍵礦產問題。美國是最早制定關鍵礦產重大政策的國家。在第二次世界大戰初期，美國於1939年就通過了《戰略和關鍵物資儲備法》。近年來，在國際關係格局重大變化與地緣政治發展，尤其是美國推行全面“遏華戰略”背景下，關鍵礦產資源成為新的博弈領域，而加強關鍵礦產管理，減少對中國關鍵礦產依賴并建立有韌性的礦產供應鏈，已成為美國兩黨共同關注的優先事項之一。2017年，特朗普上台後發布了第13817號行政令，旨在推動美國本土關鍵礦產供應鏈重建；2019年美國商務部發布《確保關鍵礦物安全可靠聯邦戰略》，提出了6項行動綱領、24項目標和61項建議，其中包括推進關鍵礦產供應鏈轉型、加強與盟國合作等內容②。2021年，拜登發布了第14017號行政令，加強對美國關鍵礦產和材料供應鏈薄弱環節審查與管制③。美國確立的關鍵礦產清單範圍不斷擴大。美國地質調查局（USGS）確定的關鍵礦產清單持續增加，從2018年的35種（有31種依賴進口，其中19種主要供應者為中國）增加到2022年的50種（有12種完全依賴進口，依賴度超過50%的有29種，中國是最大生產國）④。
2022年12月，美國正式公布《通貨膨脹削減法》，這是一個綜合性經濟科技法案，核心是增強美國新能源汽車與相關原材料供應安全及限制中國新能源發展、減少對華礦物依賴。其中，要求電動汽車必須在美國生產才能獲得消費者稅收抵免，製造電動汽車的電池中礦物總價值40%必須來自美國或與美國有自由貿易協定的國家（2026年將增加到80%），禁止與中國、朝鮮、俄羅斯或伊朗有重大關係的企業獲得補貼。2024年2月，美國能源部長明確表示，美國非常擔心中國作為關鍵礦產供應國的主導地位及對關鍵礦產全球供應鏈的控制；同年5月14日，美國發布對華加徵301關稅四年期複審結果，在原有對華301關稅基礎上進一步提高對自華進口電動汽車、鋰電池、光伏電池、關鍵礦產與半導體等產品加徵關稅，其中天然石墨、永磁體及其他某些關鍵礦產的關稅從零提高到25%；同年6月18日，美衆議院“美中戰略競爭特別委員會”主席穆勒納爾與民主黨高級成員拉賈·克里希納莫西共同宣布成立跨黨派“關鍵礦產政策工作組”，旨在提高美國關鍵礦產供應鏈依賴的透明度，制定相關應對政策，減少對特定國家（實為中國）的過度依賴⑤。同時，美國加快推進關鍵礦產資源的“去中國化”進程，包括鼓勵投資、提供財政補貼與優先采購等。2025年1月8日，美國進出口銀行配合美國政府“供應鏈彈性計畫”戰略，批准一項新的融資工具，旨在支持美國積極建構包括關鍵礦產在內的供應鏈，減少美國對中國關鍵礦產和稀土依賴⑥。
（二）美國拉攏盟友與有關國家建立“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟。美國“遏華戰略”最普遍的做法之一就是拉攏與施壓盟友建立聯盟，如今又努力建立“去中排華”關鍵礦產供應鏈聯盟。2019年，特朗普政府就同澳大利亞、巴西、剛果（金）等主要礦產國簽訂了“能源資源治理倡議”，同時推動建立“關鍵礦產同盟”⑦。拜登上台後，進一步強化與建構關鍵礦產聯盟。2022年6月14日，美國國務院發表聲明，美國和主要夥伴歐盟、德國、法國、芬蘭、瑞典、英國、加拿大、日本、韓國、澳大利亞宣布建立“礦產安全夥伴關係”（MSP），稱其“致力於建立強大、負責任的關鍵礦產供應鏈”，制衡中國在關鍵礦產加工和供應方面的主導地位，因此被稱為“礦產北約”。MSP成員持續增加，新成員包括挪威、意大利、印度、愛沙尼亞與厄瓜多爾等。同年12月，美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、日本與英國等7個國家聯合發起成立“可持續關鍵礦物聯盟”，旨在加強關鍵礦物供應鏈，并計畫未來對生產和采購鋰、鈷和鎳等關鍵礦產資源實施統一標準。
2023年5月，G7國家領導人發表《經濟韌性和經濟安全聲明》，提出要在新冠疫情和地緣政治背景下構建有韌性的關鍵礦產、半導體和電池等關鍵商品供應鏈。與此同時，美國主導的“印太經濟框架”在底特律部長級會議上達成加強芯片、關鍵礦物等基本材料供應鏈協議。2024年4月，美、日、菲在美舉行三邊領導人峰會，并就經濟安全保障必要性達成一致，其中重要內容之一就是加強關鍵礦產供應鏈建設，聯合聲明還稱，將通過一個框架推動有關穩定關鍵礦產鎳供應鏈的討論，在歐洲、非洲和其他地區資源豐富的國家共同分享信息并投資開發關鍵礦產。同年6月26日，美、日、韓工商部長級會議提出“可持續性、可信賴的供應鏈原則”，除優先在半導體、清潔能源、新電池、人工智能與網絡安全等方面加強合作外，也將關鍵礦產列入，同時強調“研究如何提高關鍵礦產的加工和精煉能力”。2024年9月，“礦產安全夥伴關係（MSP）召開會議，除政府機構外，還有貝萊德、高盛、華旗、力拓等金融和礦業企業，企圖建立新的礦產聯盟融資網絡，評估是否對30種關鍵礦產提供融資支持，旨在對抗中國。
（三）美國努力推進與有關國家建立同其他經濟議題相結合的雙邊關鍵礦產合作機制。除推動建立多邊關鍵礦產供應鏈聯盟外，美國也以不同方式擴大雙邊關鍵礦產合作機制建設。近年來，美不斷加強與日本、蒙古、澳大利亞、智利、越南、印度、非洲國家等互訪，協商關鍵礦產合作，并爭取納入美國主導的關鍵礦產供應鏈體系。2023年3月，美日就電動汽車電池使用關鍵礦產達成協議，旨在緩解日本汽車製造商對於不能在美國獲得《通脹削減法》稅收抵免的擔憂。同年8月，蒙古總理訪問美國，雙方簽署了深化稀土開采合作協議。2024年3月2日，美財政部長耶倫訪問全球第二大鋰生產國智利，協商與智利進行礦產資源合作，旨在豐富美國的礦產供應鏈。同年6月25日，美越在華盛頓舉行“全面戰略夥伴關係經濟對話”會議，雙方重點討論了半導體、清潔能源與關鍵礦產等產業鏈、供應鏈議題。與此同時，美印在新德里舉行了2023年1月以來第二次“關鍵和新興技術倡議”（ICET），就軍工技術、人工智能、高性能計算機、關鍵礦產等領域協商合作。同年10月印商工部長高耶爾表示，印度已向美提議簽署關鍵礦產夥伴關係協議，關鍵礦產包括鈷、銅、鋰、鎳和稀土等。2024年8月，美國副國務卿費爾南德斯訪問阿根廷，雙方簽署了一項關於關鍵礦產領域的投資與貿易協定，意圖推動阿根廷加入“礦產安全夥伴關係”（MSP）。同年12月，拜登在即將離任前開啓非洲之旅，訪問安哥拉，一個重要目的就是積極爭取非洲礦產資源開發與合作。
（四）美國布局建立關鍵礦產經濟走廊與運輸通道，加大對非洲礦產投資開發。非洲是全球礦產資源豐富的大陸，擁有全球約30%的礦產儲量，包括40%的黃金和高達90%的鉻和鉑，同時金剛石、銅、鈷、錳、鎳、鈾、鋰、鐵、磷、鉀、鋁、稀土等儲量豐富⑧，成為國際礦產爭奪的重要目標。中國與非洲關係友好，在非洲礦產資源合作開發取得重要進展。對此，近年來美國加大對非洲礦產資源的投資合作開發，還與歐盟等合作建立新的經濟走廊，為礦產開發提供運輸通道。2023年10月，美國與歐盟、安哥拉、剛果（金）、贊比亞及非洲開發銀行、非洲金融公司簽訂了“洛比托走廊”備忘錄，建設一條連接剛果（金）、贊比亞至安哥拉洛比托港的鐵路，以此為依托加快開發非洲礦產，讓非洲關鍵礦產通過洛比托港方便出口歐美。特別是美國政府與礦業公司積極擴大在非洲等地銅礦投資、開采與精煉，企圖減弱所謂礦產資源冶煉高度集中在中國的風險。美國國際開發金融公司（DFC）撥款1.5億美元，支持莫桑比克石墨開采項目；美國KoBold MeteLas公司投資5.4億美元在贊比亞北部發現巨大銅礦床，力爭8年內投產；美國Lifezone Metals公司主導開發坦桑尼亞鎳開采項目⑨。
（五）特朗普將爭奪海外礦產作為全球重要經貿戰略一環。特朗普重新上台後，在關鍵礦產領域戰略不僅與拜登政府保持一致，而且更加重視對全球關鍵礦產爭奪。特朗普宣稱要奪取格蘭陵島、讓加拿大成為美國第51個州及向烏克蘭提出“礦產換援助”結束俄烏戰爭方案等，均與獲取全球關鍵礦產有關。格陵蘭島與加拿大有豐富的稀土、鋰、鈷、鈦等礦產資源，是特朗普圖謀其領土的重要原因。同樣，烏克蘭擁有豐富的稀土、鋰、鈷等資源，特朗普明確對烏克蘭釋放“礦產換援助”主張，就是要爭奪戰後烏克蘭的礦產資源，美國一直施加壓力，爭取雙方簽署烏克蘭礦產合作協議。
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