中評社╱題：中美戰略競爭背景下香港“戰略性雙重角色”的演變與韌性 作者：陳藝元（廈門），福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心華僑大學研究基地研究員
【摘要】在中美戰略競爭長期化與全球秩序重構背景下，香港正經歷從“制度橋樑”向“大國博弈前沿”的歷史性轉型。本文提出“戰略性雙重角色”框架：香港並非在安全與開放間被動搖擺，而是在“一國兩制”下形成“安全屏障”與“合作樞紐”的共生格局。一方面，以《香港國安法》為核心的安全體系有效吸收外部衝擊，為國際化功能築牢底座；另一方面，香港在金融中介、國際仲裁與新興平臺等領域展現出超預期韌性。更具啟示意義的是，美國涉港制裁非但未能“擊垮”香港，反而引發顯著“反噬效應”，加劇美方政商分裂、加速去美元化進程、推高自身供應鏈成本。權威數據表明，“香港衰落論”不攻自破。這一案例突破了“安全/開放”的傳統二元對立，揭示小型開放經濟體可通過制度創新實現動態平衡。香港堅守“一國”之本、善用“兩制”之利，正成為中國推進制度型開放與參與全球治理的關鍵平臺。
全球秩序深度重構、大國博弈全域演進之際，香港正被推向中美戰略競爭的最前沿。這座曾以“低政治、高經濟”著稱的國際樞紐，在外部極限施壓下非但未曾沉淪，反而完成了從“高波動期”向“高確定性期”的關鍵躍遷：政治安全顯著增強，金融中心地位穩如磐石，人才流向由“淨流出”逆轉為“淨流入”。這一逆勢崛起的背後，是香港角色的結構性重塑。本文提出“戰略性雙重角色”分析框架：香港正形成以“安全屏障”與“合作樞紐”為雙支柱的新格局。前者依託《香港國安法》及本地立法構築制度性“防火牆”，將國家安全要求系統嵌入特區治理，為社會穩定與金融安全築牢底座；後者則放大“中國門戶+普通法+自由港+人民幣離岸樞紐”的複合優勢，向數字金融、全球南方等新興領域縱深拓展。兩大支柱並非簡單並置，而是通過制度性分工形成動態共生：安全築底、開放增益。這不僅打破了“安全/開放”非此即彼的傳統預設，更在實踐中推動外部“制裁”向施壓方自身“反向傳導”。香港的經驗表明，在大國競爭時代，小型開放經濟體仍可通過制度安排實現安全與發展的動態平衡。
一、從“制度橋樑”到“博弈前沿”：香港角色的嬗變與美方政策工具化
香港角色的歷史性轉變，根源於中美關係的結構性轉折。長期以來，香港在美國對華政策中處於“低政治、高經濟”的邊緣位置，享受制度紅利卻未被納入戰略博弈核心。2019年後，這一格局急劇改變：美國系統性地將香港“工具化”，使其從中美制度銜接的“橋樑”轉變為戰略競爭的“前沿”。這一轉變既體現於政策工具的制度化建構，也體現於香港在中美博弈結構中功能定位的根本重塑。
（一）從“模糊干預”到“戰略工具化”
中美關係結構性轉折後，美國對港政策由“模糊干預”迅速轉向有明確戰略指向的“工具化”邏輯。此前，美國沿用1992年《香港政策法》，承認香港在“一國兩制”框架下與內地有別的關稅區和出口管制地位，享受自由港和國際金融中心帶來的制度紅利；同時以人權、民主為話語抓手，保留象徵性批評和有限度的政策“預留條款”，但並未系統動用對港特別立法與制裁工具。2019年修例風波後，這種“模糊性”迅速讓位於有明確戰略指向的“工具化”邏輯，美國對港政策逐步被納入其對華全面戰略競爭的整體佈局之中。
第一，立法層面的制度化建構。2019年是美國涉港干預工具制度化建構的起點。《香港人權與民主法案》11月簽署生效後，通過引入年度評估與制裁授權等機制，事實上對1992年《香港政策法》進行了制度性重塑。該法案植入兩大施壓機制：一是將香港特殊待遇“年審化”，要求國務院每年出具認證報告；二是將“侵蝕自治”與“侵犯人權”設定為觸發制裁的紅線，為制裁內地及香港官員提供明確法律授權。同日通過的《禁止向香港警務處商業出口涵蓋軍用物品法》（S.2710），則從執法環節切入，禁止向香港警隊出口特定防暴裝備，此禁令隨後在歷年《國防授權法》中多次延長，體現出對香港執法部門實施定向懲罰的長期化意圖。
2020年《香港自治法》是施壓機制升級的關鍵節點。該法在《香港人權與民主法案》確立的年度認證與常態審查框架之上，將施壓機制進一步“金融化”和“外溢化”：授權對被指“破壞香港自治”的個人及與其發生“重大交易”的外國金融機構實施分級制裁，藉助二級制裁機制放大金融與經濟成本，實現對國際市場主體的行為塑形。2020年5月，時任國務卿蓬佩奧向國會認證香港不再應享有“特殊待遇”①；7月14日，總統簽署該法並同步發佈第13936號行政命令，在出口管制、關稅與簽證等領域系統性終止香港區別於內地的差別安排。美商務部隨後調整對港出口許可與管制做法，使香港在美國出口管制體系中的待遇明顯趨同於內地。截至2025年底，共計48名中國內地和香港官員被列入制裁名單。
此後，涉港立法持續升級、涉面不斷拓展。進入第119屆國會後，兩黨議員先後提出“香港制裁法案”（H.R.733），要求對特定香港官員開展系統性制裁評估；“香港司法制裁法案”（S.1755）聚焦司法與檢控體系，對相關法官和檢控官員啟動制裁審查；“停止中共洗錢法案”（S.1339/H.R.3264）要求財政部評估香港是否構成“主要洗錢關切司法管轄區”；“香港經濟貿易辦事處認證法案”（H.R.2661）通過設置“年度自治認證”機制，為削減乃至撤銷香港駐美經貿辦特權預留法律空間。上述法案雖多處於委員會審議階段，但其制度設計已將香港從“自治與自由的受益方”重構為“可能損害美國國家安全與金融穩定的風險源”。
第二，行政與監管層面的“高風險標簽化”。2020年以來，美國對部分內地及香港官員、機構多輪擴展制裁清單，將其與香港國安法實施、選舉制度改革等議題直接掛鉤；更通過對企業和金融機構的“風險提示”與“合規壓力”，在市場層面放大涉港議題的安全化效應。2021年美國首次發佈《香港商業諮詢》，將香港列為需“提高警惕和盡職調查”的經營環境。2024年9月，國務院、財政部、商務部、農業部與國土安全部聯合發佈新版《香港商業諮詢》，突出強調《香港國安法》及《維護國家安全條例》的域外適用風險，提醒在港企業可能同時觸犯香港本地國安法規和美國對俄制裁、出口管制等規定，明確指出“在中華人民共和國面臨的風險如今正日益在香港顯現”。
第三，高科技與金融制裁的嵌入。2024年10月28日，美國財政部出臺《對特定國家安全技術和產品投資的最終規則》，正式啟動“對外投資安全計畫”②，將中國（包括香港和澳門）明確定義為“關切國家”，對美國資本在半導體與微電子、量子信息技術和人工智能等關鍵領域的投資設定禁止或申報義務，實質上把香港一併納入對華高科技金融管控體系。10月30日，財政部、國務院和商務部協調行動，對近400個來自俄羅斯、中國（含香港）及多國的個人和實體實施新一輪制裁，同步收緊出口管制，重點指向通過香港等地向俄羅斯輸出高優先級芯片、電子元器件和無人機零部件的跨境網絡。在多份官方說明中，香港被反復點名為“第三國規避制裁和出口管制的重要節點”，其金融與物流平臺功能被直接納入對俄制裁執行的“風險版圖”。
第四，“制裁規避”議題的工具化升級。 2024年以來，部分美國及西方智庫連續發佈報告，將香港界定為“制裁規避樞紐”和“高風險金融中心”，強調香港公司在對俄“常見高優先物項”出口中所占比重，呼籲將香港列為“主要洗錢關切地區”。2025年9月，美國眾議院“中國共產黨戰略競爭特設委員會”以“洗錢與規避制裁”為題舉行圓桌討論，將香港置於“對俄、對朝等受制裁對象的金融與貿易中轉節點”框架之中；2025年12月，該委員會《2025年度報告》明確建議推動“停止中共洗錢法案”，要求財政部就香港是否構成“主要洗錢關切司法管轄區”作出認定，並評估在港金融機構能否有效阻斷規避美國制裁的資金流動。
第五，政策架構的系統化設計。2024年5月，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）發佈《2020年以來香港自治權的侵蝕及其對美國的啟示》報告③，明確提出“懲罰—撤港—策略性接觸”三類政策選項：懲罰路徑強調通過立法制裁、出口管制和取消特殊待遇持續加壓；“撤港”路徑主張在法律與制度層面基本取消香港特殊地位；“策略性接觸”則在承認香港政治環境變化前提下，主張維持高壓工具的同時保留與香港社會、經濟界的溝通往來。美國官方實踐呈現“懲罰強化、撤港工具在架、策略性接觸現實存在”的複合格局：駐港澳總領事館仍保留“獨立使團”架構，但在總領事職級、政治介入空間及資源運用等方面呈現明顯的“軟性減配”。這一安排使美方在話語上突出“接觸”，形式上維持駐港機構框架，同時通過職能收窄控制成本與風險暴露，在事實上排除了短期“全面撤港”的可能性，將香港前沿化為對華戰略競爭中可反復調用的政策工具。
（二）“制度橋樑”的前沿化與中美港三方博弈
在工具層面，美國涉港政策已由“模糊干預”升級為“戰略性工具化”；在結構層面，香港則由“制度橋樑”前沿化為中美博弈的關鍵節點，兼具壓力傳導杠杆、政治信號載體與風險外溢前沿等多重功能。
第一，香港成為中美博弈的議價籌碼與信號載體。美國通過涉港立法和制裁行動，對香港自治狀況作出單邊“認證”，並據此調整關稅、出口管制、金融制裁等政策安排，以“香港待遇”的改變向北京發出成本可控但信號強烈的政治訊號；中方則通過完善維護國家安全的法律制度和執行機制、落實“愛國者治港”原則、推進粵港澳大灣區建設和高質量共建“一帶一路”等舉措，在堅守主權、安全和發展利益底線的前提下，鞏固香港的制度基礎和開放功能，並向國際社會釋放“在維護國家安全前提下持續推進高水平開放”的政策預期。雙方圍繞香港展開高頻“信號博弈”：美方試圖通過前沿化香港實施對華威懾與敘事塑造，中方則通過強化主權與安全底線壓縮香港被外部操弄的空間，並在此基礎上爭取和重構國際合作網絡。
第二，香港成為多議題聯動的外部性放大器。美國涉港政策並非孤立運行，而是與對華貿易摩擦、科技限制、盟友協調等議題高度關聯：通過調整香港在關稅、原產地標記和出口管制中的地位，將涉港措施與中美貿易爭端和技術“脫鉤”捆綁；通過在多邊平臺強化涉港人權與制度議題，又與對華安全、盟友政策協調相連接。這種議題聯動把原本圍繞香港本地制度安排的問題，轉化為對中美整體關係乃至區域秩序都具有溢出效應的“放大型變量”。
香港背景資本在海外關鍵基礎設施中的佈局被不斷“安全化”與“政治化”。例如，李嘉誠旗下長和集團通過子公司和記港口長期運營巴拿馬運河兩端的巴爾博亞港和克里斯托瓦爾港，這一始於1997年的商業安排在商業邏輯上屬典型的全球港口投資佈局，卻在美國安全話語中被反復解讀為“中國影響力”進入西半球關鍵基礎設施的象徵性案例。2025年初，特朗普政府公開施壓要求巴拿馬“收回”運河控制權，並將長和集團的港口運營與“中國威脅”敘事直接掛鉤；此後圍繞相關資產轉讓及監管審查的討論持續發酵，進一步顯示此類香港資本佈局被納入對華戰略競爭與地區安全博弈敘事的趨勢。由此，香港不僅是壓力施加的前沿，也是壓力“反向傳導”的前沿。
第三，香港承擔“有限衝突替代場域”功能。在總體避免直接軍事衝突和全面經濟“脫鉤”的前提下，圍繞香港的制裁與反制、法律敘事與對外輿論戰，更多在相對可控的制度和金融空間內展開，為中美釋放部分戰略競爭張力提供替代性出口。美國通過不斷更新涉港制裁名單和行政措施，對內展示對華強硬姿態，對外協調盟友立場；中方及香港特區則通過強化國家安全制度、優化金融監管與市場規則、推進“安全托底、開放增益”的功能重組，將外部衝擊“內嵌”於自身制度調整之中，把部分外部壓力轉化為推動制度升級與功能重塑的動力。
“制度橋樑”的“前沿化”，實質上觸發了一場圍繞規則解釋權、議題設置權與風險分配權的多層次博弈。美國力圖通過“工具化”香港提高中國維護國家統一與安全的外部成本，並固化圍繞香港的“價值共識”；中國則在堅守核心利益底線的同時，通過制度創新與空間重構，維持並放大香港“安全屏障”與“合作樞紐”的複合功能，實現“安全托底、開放增益”的戰略性再平衡。
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